中国崛起策二十二:建立强有力的现代法治国家

作者:, 发表于

中国崛起策

查看该系列所有文章

1. 正确理解「税收国家」的含义

税收这个词在普通公众的理解中恐怕并不具有正面含义。一方面人的本性总喜欢获得和索取,而不喜欢付出,尤其是当这样的付出对自己没有马上显现益处的时候。古今中外没有人会特别喜欢税收,这是人之天性,不分国籍的;另外一方面中国有自己的国情和历史传统,自古以来「税收」都被赋予了一定的负面含义,往往和封建王朝历史上的「横征暴敛」联系在一起,似乎过重的税收是许多王朝动乱崩溃的原因。对税收普遍的负面解读和现代税收观念的缺乏的确是中国现代化路上的一个重要思想障碍。

笔者记得自己六年前第一次上关于「福利国家和社会政策」的课程时,笔者的指导老师向班上所有的同学提了个简单的问题,我们上课教室里的桌椅是从哪里来的,大学里一切设施是从哪里来的,其财政来源究竟在哪里?当时同学们都面面相觑,答不上来。教授简洁地告诉我们,这些都来自于国家的税收,没有国家的税收我们甚至无法想象我们可以坐在这么干净现代的多媒体教室里上课,这个回答的确给了我经久深刻的印象,简单、实用,但却生动、深入浅出,胜过任何说教和照本宣科。笔者由此想到了很多方面,德国大学过去一直实行免学费的政策,现在已经有所改革,学生必须交纳一定的学费,但是仍远远低于英美国家。德国大学的先进、公共性、公益性和信息开放性让许多才到德国的中国留学生印象深刻。笔者过去常常思考:我校仅仅是一个中型大学,学生总量为一万多人,但是所有的学生都享受免费开放的电脑中心、体育设施、图书馆系统和健身设施,大学图书借调中心甚至可以把全世界各地的图书借调到本大学来。仅仅考虑到大学这样一个公共设施和其管理体系,这其间会花费多少国家投入,可想而知。国家的财政投入不是凭空产生的,也绝不会从天上掉下来,而是产生于国家的税收。没有纳税人的税收,我们很难想象,上百万的大学生可以在教室里坐而论道,可以在图书馆里搜寻天上地下,可以展开一个个花费甚巨的研究项目;没有纳税人的税收,我们很难想象,教授可以专心致志沉迷于自己的研究,可以从容地在学术上作出贡献,可以终身投入学校教研工作。不仅仅是大学,在德国生活的留学生,常常会感觉到德国的干净、整洁、有秩序,笔者曾经在假期打过一种园林工,这种工作目的在于城市分区的环境保护,园林工人必须修剪树枝、修剪草坪和种植花卉,并保持马路上和公共设施的清洁。也正是在园林工期间我开始明白了德国的干净并不完全在于人的素质,而是在于强大的现代管理能力。在德国也会有人乱扔垃圾和废弃物品,尽管不多,但是也时常会发生,但分化极为细致的城区管理和园林局每时每刻都在注意和巡视自己管理的区域,并及时将垃圾清除,恢复干净整洁的环境。如果在管辖区域中,儿童游乐场的沙坑里出现了玻璃瓶和玻璃碎渣,管理人员必须立即将这些碎片清除出去,如果儿童在沙堆里玩耍,不幸被碎玻璃划伤,那么家长可以凭这一点将园林局告上法庭,在这样的情况下,园林局的管理人员要负法律责任。笔者曾随着园林局的工作人员到过城市的不同区域,深深感觉到德国人的严谨认真、细致缜密,而这一切都跟德国强大的公共管理能力是紧密相连的。考虑到园林局不是一个以赢利为目的的企业和公司,园林局本身并不创造任何经济产值和经济效益,这样全面严密的管理系统的财政基础都是来源于国家的税收。

道理其实非常简单,我们每天步行的干净的马路,路边照明的路灯,街道上的公用电话亭,我们开车经过的高速公路,我们看到的整洁干净的社区,花团锦簇的广场,城市里休闲的花园和公园,安全的社会环境,良好的公共秩序,对社会越轨行为和犯罪分子的社会控制机制,法院、监狱、火警、消防,军队和国防,教育、医疗、最低保障、社会福利,都离不开国家的税收。现代化的社会里,国家的能力既被限制了,又大大增强了。从国家对公民社会的关系来说,国家是被限制了,从国家对司法系统的角度来说,国家是被限制了,因为国家的权力必须受到法律的制约,必须符合法律和宪政原则,必须尊重公民社会的界限。削弱的只是不当权力和滥用的权力,增加的却是国家的正当权力和管理效能。我们走在任何一个现代化国家的城市街道上,看到整洁有序的住房,漂亮的前后花园,安静美丽的公园,走在安全的城市环境里,我们是否想到了现代国家的力量其实是很强大的,甚至是无所不在的,渗透到社会每个角落,但是这种强大不是像克格勃那样去监视人民和钳制人民的强大,而是一种现代管理功能的强大。国家的社会管理功能和社会服务功能遍及国境上任何一块地方,无论是城市和乡村,无论是中心和边缘,无论是沿海还是内地,无论是山区还是平原,只要有居民居住,就在国家的现代管理范围之内,就连一个小沙坑里被丢下的玻璃碎渣也逃不过国家社会管理的范围,以小见大,可以看的出一个现代化国家其实是一个在尊重民权和法治基础上的强国家,没有国家的强大管理功能,没有国家面面俱到的社会公共设施,我们可能每天都会面临肮脏无比的生活环境、窒息的空气、无所不在的犯罪、秩序混乱的社区和危险的社会失控的局面。

一些西方学者在20世纪初就非常深刻地认识到了税收对于现代国家的重要意义,葛德雪(Goldscheid)和熊彼特(Schumpeter)都认为现代国家就是税收国家。因为现代国家本身没有任何经济产出,其生存的财政基础主要来源于国家的税收收入。国家的税收汲取能力,决定了国家能作什么,不能作什么,能投入什么,不能投入什么,甚至是攸关国家生死存亡的一种能力。如果国家丧失了最基本的税收汲取能力,那么就无从发展国防建设,那么在外敌入侵时就失去了抵抗的本钱和基础;如果一个国家征不到任何税收,那么一个国家就无法维持国家机器的正常运转,就无法建立国家生存基本所需的法院、警察、监狱等,那么社会秩序必将因此而陷入脱序和解体的境地。没有正常的国家税收能力,更何谈发展社会公共设施、医疗和教育。从一个更高的角度来看,一个国家的统一大业也和国家的财政汲取能力息息相关,西德统一东德的成本高达到1.5万亿欧元计,折合人民币就是15万亿元,这么庞大数额的统一费用,从何而来,当然是来自国家庞大的税收汲取能力。没有国家巨大的财政收入水平和巨大的财力,统一很可能就是一种空谈。从另外一个角度来看,已经实现现代化的发达国家,尽管由于各国文化传统、制度设计和体制安排不尽相同,但是大多数发达国家都是有较高财政水平的国家,即使是最资本主义、最倡导弱国家的美国,其国家财政收入也达到国民生产总值的二到三成,考虑到美国庞大的国民产值,这已经是一个天文数字般的国家财政收入。而北欧的社会福利国家比如丹麦、芬兰和瑞典等国的财政收入水平居然达到这些国家国民产值的40%到50%。也就是一个国家的国民产值有近一半以税收和社会保障费用的形式征收到国家手中,这该是什么样的巨大规模,该具有多么强大的管理水平和管理规模,这简直让人难以想象。

一个重要的问题就是,是什么样的制度安排让一个现代国家有如此强的税收汲取能力?是什么使得人民愿意缴纳这么高额的税收而没有进行反抗?是什么合法化了政府的行为,进行如此庞大规模的征税?经典的关于西方民族国家的研究得出的结论是,欧洲国家民族国家形成的过程和议会建立的过程就是一个税收逐步增高的过程,西方国家从15到19世纪逐步发展成为「税收国家」。理查德·鲍尼(Richard Bonney)在其1999年主编的《欧洲财政国家的兴起1200-1815》(The Rise of the Fiscal State in Europe c. 1200-1815)一书中从历史发展的脉络细致地梳理了许多历史信息和线索,认为一部欧洲民族国家崛起的历史就是欧洲财政历史和欧洲税收国家崛起的历史。具体而言,在16世纪以后的历史中,有一个非常有趣的现象,那就是实施代议制国家的税收征收水平要高于专制王权国家。这颠覆了人们普遍的看法,一般认为专制王权国家很强大,因为国王想要垄断一切,而民主国家的税收征收必须得到议会的批准,因此费时费力,在效率上不如专制国家。事实正好相反,在专制的法兰西帝国,税收汲取能力低于议会制的英国,专制的西班牙,其税收汲取能力要低于代议制的荷兰。其实道理很简单,因为专制王权国家征收的是家天下税,合法性很低,征收过程很随意粗暴,老百姓的反抗情绪很强,大家千方百计逃税漏税,想征税却征不到税,这是专制王权国家的通病。而代议制国家是通过民主辩论和公共讨论的形式决定税收水平,代表的是公众利益,讲究的是法律程序和合宪原则,因此合法性很高,公众普遍认为征收的税收是服务于整体和公共利益,因此合作程度非常高。因此专制国家可能施政很专断和残暴,但是其真正的国家能力特别是财政能力却非常低,代议制国家看似要经历很多冗长的讨论和辩论,但是一经议会通过就会成为大家必须遵守的法律,其税收汲取能力反而比较高。

一个容易被忽视的重要历史发展进程是:欧洲民族国家崛起过程中的一些世界性历史事件都跟税收有着直接联系。比如说英国的大宪章,就是因为国王约翰任意征收税收引起了与贵族的巨大矛盾,最后双方妥协达成宪章原则,以后英国议会的一项重要权力就是对税收的批准。而查理一世破坏了这个原则,因为要求征收税收被议会否决,结果采取解散议会的极端作法引起双方的战争,因此这场战争可以说是一场地地道道的「税收权力争夺战」。公平的说,查理一世时期的税收征收水平是非常低下的,当时英国的确也陷入财政困境,国王征税并非全无道理,关键是国王征税具有任意性和专断性,一旦要求提税就会招致人民反对,而英国恰恰是在斯图亚特王朝之后,经历了光荣革命之洗礼,重新确定议会在上的宪政原则后,税收开始明显地、不间断地提高,其税收汲取能力大大高于专制王权时期。法国的路易十六也不是什么大暴君,相反,他的处境令人同情,因为他的先辈路易十四想成为伟大君主,南争北战,早就把国库掏空,到了路易十六时代,整个法国社会矛盾已是积重难返了,此时国库早就空虚,而这时候英法争夺世界的大战已经拉开序幕,法国从国家利益角度来看,的确需要增加税收,但是专制王权下国王直接征税的合法性极端低下,一旦国王意图强行征税, 就招致法国三个等级的共同反对,因此法皇走了查理一世的老路,解散了国民议会,最后引发法国大革命。因此确切地说,法国大革命也是一场税收争议引发的革命。这时候就显示出英法两国体制差距带来的不同结果了,同样是为了打仗,同样是为了争夺世界市场,英国因为确定了宪政原则和王在法下的原则,议会就可以根据国家利益合法通过提高税收的议案,税收收入大大提高,法国却因为仍然处在专制王权时期,其实税收水平相当低下,可是一旦想要征税就会激怒民众,成为全民公敌。这个时候,英国的体制已经决定了其对法国的压倒性优势。这里体现的是议会政治对专制王权的优势,也是宪法政治下税收汲取能力和国家动员能力对专制制度的胜利。因此,一个国家税收汲取能力不仅仅是一个简单的征税的问题,更是一个制度建设问题和国家政策合法化以及公民对国家认同感的问题。一个现代化国家要成功提高其税收汲取能力,就必须进行制度建设,具体说来要提高征税能力,又要得到民众普遍的认同,必须有以下条件:

一,国家对于重大项目和工程必须经过议会(我国是人民代表大会)和专家学者的公开讨论和论证,并得到议会的批准。程序性民主是提高公民纳税意识的重要一环。当每个公民通过电视转播看到议会的充分和公开的讨论后,对于自己所缴纳税收的使用会有一种安然放心的感觉,同时有一种「民众共同参与国家建设进程」的认同感。另外,国家新增加的税种也应该在凝聚了国民共识后经过议会以法律的形式批准通过。

二,对于国家征收的税收和费用必须加强管理和监督。防止腐败和挪用国家开支的现象频繁发生。一个廉洁的国家管理体制有助于增强公民对国家的信任和对纳税制度的认同。

三,一个现代法治国家,界定清楚了国家、社会和市场的界限,界定了社会基本功能系统的界限,才能从根本上作到国家税收合理、合法、科学的运用。法治国家,而不是人治国家,是增进公民税收申报意识的先决条件。

四,国家对社会福利、社会分配、基础设施、教育医疗的大力投入让公民切身实地体会到国家的正面作用和人性化的社会管理,这也必将有助于公民对「税收国家」的认同。

2. 明清历史的教训

对于明末清初和鸦片战争两段沉重历史的反思一直是中国国内历史学界和思想界的经典话题,过去受到政治意识形态对历史研究的限制,对于这两段历史的研究是比较沉闷,主流观点就是从宏观历史角度、封建王朝衰落、政府腐朽无能的角度来看待这段历史。在改革开放后,意识形态的限制逐渐被多元化的观点代替,大家不仅从军事角度、政治角度,也开始从人口学角度、社会学角度、财经角度,甚至是气候变迁的角度来分析明清两代由盛转衰的局面。在财政经济角度,我国的历史分析大多还是沿用过去的传统观点,认为统治阶级的穷奢极欲、挥霍无度和横征暴敛是明清不可避免衰落的重要原因。但是从著名历史学家黄仁宇对明史的分析中,我们看到了新视角和新观点,黄仁宇先生从小处着手,从一个历史事件入手,甚至是从一个重要的年份着手,及其细致翔实地梳理历史细节和历史脉络的手法让笔者非常敬佩,他真正作到了以小见大,以细微来看全局,既体现了良好的宏观大视野和宏观把握能力,又能对微观历史细节进行社会科学性质的精密分析,他提出的许多新观点非常令人深思。

回到主题来看,黄仁宇先生在《万历十五年》和《十六世纪明代中国之财政税收》中提到了明政府征收税收能力非常不足的史实,而这种极低的国家岁入水平是明王朝出现崩溃的原因之一。虽然黄先生没有直接提到经济学科和社会学科使用的税收汲取能力一词,但是他表述的意思是清晰的,那就是财政岁入水平是一个王朝生存的重要基础。无独有偶,美国社会科学家吉尔伯特·罗兹曼也持有相同的观点。他与九位社会科学家和历史学家推动了比较现代化研究课题,并历经六年课题研究于1980年出版了《中国现代化》一书,这本巨著中比较了中国、日本和俄国在19世纪的现代化运动,并比较了三国的历史文化遗产。在该书对中国财政和税收的分析中,得出的结论非常令人深思。其观点主要为,中国在两千年帝国税收历史的发展上有一条连贯的主线,即国家承认土地私人所有,主要是从农产品中征税,而国家对商品的销售进行垄断,从中提取另外一个税收来源。比如说农业税和盐税是明清两代最重要的税种。总的说来,明清两代中国税收征收能力很低,特别是在鸦片战争以后,清政府依然崇尚的是历史上所谓「轻徭薄赋」的明君思想,企图通过低税来获得民众的支持、良好的道德信誉和青史留名。而事实上,清帝没有分清国家任务的主次,没有看到清王朝在内部农民军蜂拥而起、地方诸侯已然形成气候、外部状况极为艰险的条件下,要稳定国内秩序,走向现代化,实行洋务运动,建立新式陆军海军,甚至是面临日本称霸东亚的帝国野心,清政府都迫切需要增强中央政府的税收水平,才能具备应对数不清的内外危机的财政力量。令人遗憾的是清政府并没有作出任何努力去提高其财政收入水平,尽管政府的财政收入的绝对数量有所增长,但其增长速度远远低于人口增长的速度和社会财富积累的速度,同时无孔不入的腐败也大大增加了行政成本,近一步恶化了国家本来就很可怜的财政收入水平。而太平天国运动更是严重冲击了清政府在地方的财政基础,导致太平军运动后一批真正掌握地方实权的官僚逐步掌握了地方财权,尤其是富庶的东南各省的财权。其结果是清政府只能将国民财富的极小一部分吸收出来,有学者认为清政府财政汲取能力只占当时国民产值的两个百分点左右,如此低水平的财政吸收能力是一个国家衰败和崩溃的前兆,更何况清王朝的内忧外患不断,还要赔偿战败后的巨额赔款。

即使不是处在外敌入侵的特殊历史时期,明清两朝也常常因为税收太少而导致国家无法完成一些基本任务,比如说防洪、修固河堤等。我们在《雍正王朝》和《大明王朝》这两步优秀的电视剧中都发现了政府财政汲取能力的问题,中央的岁入严重的收不抵支,各级官僚形成密不透风的共犯网络结构,将中央的财政收入以各种形式鲸吞蚕食了去,而民间的土地兼并和富人不纳税的政策也进一步恶化了中央政府的财政来源。看这些电视剧时,真有一种惊心动魄的感觉,也真正感觉到税收问题是一个国家生存的底线,无论是明朝,还是清朝,都在面临空前的社会经济问题和外来忧患时,缺乏起码的财政汲取能力,这种能力缺乏是国家败亡的重要原因。但是中央政府的税收汲取能力低,并不表示老百姓负担低,相反,地方各级官员任意征收地方杂税和度支费用,横征暴敛,让人民负重不堪。国家正规机制下的税收能力低下,但是地方胡乱征税却是铺天盖地,这真是一种极其糟糕的财政局面,国家既征不到税,又讨好不了老百姓,可以说是个管理体制很混乱低下的典型。

著名学者王业键在《中华帝国土地税》一书中更加详实细致地谈到清政府的税收吸收能力问题,得出了沉痛的结论:满清的重大失误就是没有在经济增长的同时提高税收收入水平,同时坐视地方政府蚕食中央政府的财权无动于衷,特别是重要的税收来源土地税严重流失。恰恰在中国最需要提高税收完成重要国家目标的阶段,清政府的无所作为和日本明治政府的有所作为形成鲜明对比。如果清政府也像明治政府那样提高其税收水平和管理水平,历史恐怕就要改写了。在吉尔伯特·罗兹曼主编的《中国现代化》一书中也有同样的研究结论,19世纪中国的税收提取能力远弱于日本和俄罗斯,这使得当时清帝国虽然依然保有世界最庞大的国民产值,但是却因为无法提取出来,因此中国的国力没有得到相应的体现。尤其在海军建军方面,中国的速度逐渐落后日本,也跟国家不成比例的低财政收入水平有关系。

综合我所参阅的资料,笔者认为明清时代重要的历史教训有:

1.历史阶段和制度的制约:在现代化过程中,工业和商业的产值使国民财富第一次实现了几何基数的倍增,大大提高了国家税收基础。单纯依靠农业,国家的财政收入提高的空间无论如何是有限的。

2.帝王眼光短视的制约:明清时期的工商资本萌芽为中国制度转型和国家岁入增长提供了很好的利基。但是明朝开国皇帝洪武帝的狭隘草根农业视野导致了严禁工商业发展的国策,到了明成祖时代又制定了严禁片帆下海政策,这些都制约了工商业发展的空间。明朝开国的传统奠定了明清两个时代的整体基调。

3.中央政府能力的制约:由于古代交通条件的限制,和中国地方家族势力的庞大,国家只能通过里长和甲长的方式进行有限的管理、统计、土地丈量和征税等,这大大制约了国家全面地摸清家底 — 也就是国家可能的税收基础。

4.地方官僚利用同乡、同会、同党等网络建立了自成一体的内部排他系统,这样的地方官僚系统和中央主管财政大臣的官员一旦结成强有力的忠诚同盟和共犯结构,就可能形成无所不在的恶性制度性腐败。这种恶性制度性腐败一旦蔓延开来,就会严重损害中央财政收入的利基,导致中央拿一半、地方贪一半的局面,更有甚者,形成中央拿小头、地方贪大头的局面。

5.中央政府为了打破地方垄断,往往派遣中央大员(在明朝多是太监)到地方征税,但是钦差很快成为扰乱地方工商业的新乱源,明朝末期苏州和江南多次发生的暴动就显示太监收税,可能会造成一手遮天和横行乡里的局面,反而损害了国家的威望,损害了国家的税收基础。

6.明朝末年,由于读书人做官返乡后,享有朝廷的特殊待遇,可以不纳税,还可以一定程度上兼并土地,这导致了明朝后期惊人的土地兼并的局面。在加上朱明王朝的分封制度,让地方各个王爷可以惊人地圈地,神宗皇帝一次赏赐给福王的土地就达四百万亩,而这些特殊利益集团都不用纳税,这进一步严重损害国家农业税收来源,并直接导致了张居正一条鞭法的税收制度改革。但是制度的恶性肿瘤一旦形成,就很难割除。

7.明初由太祖实行的低俸薪制度导致官员生活拮据,入不敷出。这种不切实际的廉洁自律的政策导致洪武皇帝之后贪污腐败成为官场的潜规则和默契,当官不捞一把,就会成为大家眼中的另类和古怪官僚。制度化的腐败和地方无节制的横征暴敛跟政策的源头和不合理的制度设计有密不可分的关系。

从历史看今天,很多情况完全不一样了,但一些历史文化的桎梏却并没有完全消失,这其间值得我们今天深思的地方太多了。

3. 政府税收汲取能力,中央与地方

1978年以后开始的改革开放和市场经济进程中,我国取得了经济领域的巨大成功,综合国力倍增,人民生活水平大幅度提升,新世纪初,中国大国崛起的局面逐渐明显,我们处在一个幸运的历史时期。但就是在这样的盛世时代中,我们也应该具有危机感,去审视改革道路上的一些经验和教训。

中国取得的巨大成功是不容否定的,但是在一些领域的曲折和教训也是深刻的。笔者多次提到,改革开放在大方向正确的前提下,我们也经历了医疗产业化和教育产业化的弯路以及社会福利制度在某些领域的曲折,但是这其中最应该值得我们吸取的教训是现代国家管理能力的建设和国家税收汲取能力的提高。1980年代农村合作医疗制度的解体,1990年教育、医疗产业化不是偶然的,这是跟我国在思想理念领域过于偏向市场经济至上主义有密切关联,社会公正、社会正义和社会团结的思想在一段时间几乎听不到。而改革的总体思路就是放权和分权,本来从政府无所不管的计划经济和中央集权到市场经济的建立的确会经历一定程度上的权力下放,一定会实现企业的产权分离、独立核算、自主经营和自负盈亏,这些都是市场经济建立过程的必须。但是任何事情都有基本的界限和限度,一旦过界就可能过犹不及,甚至走向反面。无论经济如何增加活力,国家、特别是中央政府应当保持较强的财政汲取能力,企业营销自主权可以下放,但是中央的财权和事权不能完全下放,一个国家的中央政府必须具有足够的财政能力完成国家最基本的职能。中国应该越往市场经济改革迈进一步,就应该越加强国家财政汲取能力才对。因为市场机制不是万能的,其运行会带来大量社会问题,国家特别是中央政府必须介入市场失灵的地方,着手建立社会救济、社会保障、社会福利和社会分配,更必须发展公共教育事业,提供市场不能提供的、有利于国家长远可持续发展的公共产品,这些都是现代市场经济体制的配套机制,一个健康发展的市场经济离不开国家大量的投入,离不开国家创建的稳定社会秩序。更不用说,国家的许多基本职能比如国防、国家统一、社会秩序和公共秩序都需要国家的大量投入。如果国家放弃其基本职能,降低其税收汲取能力,并进一步撤离公共产品领域,就会给国家带来危局,并且必将影响到国家的整体利益,通过这样的极端方式来刺激地方经济发展和地方活力固然可以在短时期内把经济增长率冲得很高,但是却不是有远见的可持续发展战略。当一系列社会矛盾越来越尖锐,当越来越多的公民被排除在教育和医疗系统之外后,其长远的负面后果要到10到20年之后才逐步显现出来。

1990年代中国改革总体的巨大成功却伴随了国家税收汲取能力的急剧降低。新中国成立以来建立的国家强大财政动员能力在1990年后急剧下降,当然这样的问题在2000后得到强有力的纠正,但是这样的发展历程仍然很值得我们去深思,去深思国家经济、社会和环境理性的可持续发展的长远战略。正是在这个意义上,中国著名学者王绍光关于国家税收汲取能力的重要建议给了我们至关重要的启迪,从某种意义上来说,王绍光和胡鞍钢在1994年发表的著名文章《中国政府汲取能力的下降及其后果》一文可以说影响到国家方向性的发展。王绍光先生还是不多的几位研究国家财政汲取能力的专家之一,其众多作品都给我极深的印象。在这里,笔者沿着王绍光先生的思路查询了大量的数据,来谈谈中国国家财政汲取能力的重要话题。鉴于收集的数据太多,只能选择性地进行整理分析,以飨读者。

表一 国家税收收入占国民生产总值的比重

数据来源: 节选自国际货币基金组织/政府财政统计核算 IMF/GFS 2002,由作者整理、翻译成中文

表一显示的是,国家税收收入占国民生产总值的比重。这里的国家包含了地方政府和中央政府两块,体现的是政府整体税收汲取能力。笔者选择了不同类型的国家作为参照和比较对象,既有发达国家,也就是工业化国家的第一世界,也有第二世界的过渡经济国家和第三世界的发展中国家。通过1990年到2002年12年时间的比较,我们看到发达国家虽然由于制度设计、文化传统的差异其税收占国民产值的比重不尽相同,但是趋势却是明显的,发达国家普遍具有较强的税收汲取能力,福利国家瑞典的税收收入甚至高达50%以上,尽管在1990年代有所下降,但其税收比重又在2000年升到五成。实行中央制的法国,其税收在40%的水平线上波动,联邦德国则在三到四成的水平上波动,荷兰的税收也在国民生产总值的四成左右浮动,瑞士和加拿大是三成的岁入水平,只有资本主义的大本营美国的财政收入水平较低,但是也在国民产值的二成以上,甚至接近三成的水平。过渡经济和发展中国家的财政税收水平大多在国民产值的一成到二成区间波动,前共产主义阵营的东欧国家虽然实现了激进变革,但是这主要表现在过激的政治体制改革和产权改革上,但是就国家财政汲取能力而言,其变化是温和的,甚至是比较稳定的,俄罗斯、罗马尼亚和保加利亚的政府税收收入能力都不俗,甚至达到工业化国家的水平。而拉美的阿根廷、巴西、智利和墨西哥的国家税收收入能力都维持在一到二成,应该说是处于中等位置,只有巴拉圭比较出格,其税收水平占国民产值的比重是个位数,但是也在9到10个百分点徘徊。而发展中国家蒙古和肯尼亚的岁入水平竟然达到二成,考虑到两个国家的经济状况,不能不说这是一个很高的比例。在其它发展中国家如印度、印尼的财政收入水平介于一到两成之间。当然,这个表格中没有收录一些「解体」和濒临崩溃的国家,因为这些国家缺乏数据和全面的统计,可以想象非洲的苏丹和索马里的财政汲取能力一定是最低的,因为国家无法有效在全国进行统治。通过对比可以看出,中国的整体税收汲取能力是明显偏低的,跟第一、二、三世界相比都偏低,大体在十个百分点左右浮动,1998年发生了较大的变化,一跃到14.9个百分点。但是总体而言,我国的税收收入水平尚处在低位运行的水平,不要说与发达国家,甚至是同发展中国家都有差距。较低的财政汲取能力必然制约政府的公共管理能力和行政效能,也使得国家无法完成自己应该完成的一些基本职能。

表二 中央政府税收收入占国民生产总值的比重

数据来源: 节选自国际货币基金组织/政府财政统计核算IMF/GFS 2003,由作者整理、翻译成中文

表二显示的是,中央政府的税收收入占国民生产总值的比重。我们知道一个国家的整体财政收入是由地方政府和中央政府两块财政收入构成的,中央政府的岁入水平是非常重要的,因为一个国家的中央政府的税收收入水平决定了国家在多大程度上可以动员其财政力量发展国防,建立公共秩序和社会安全网络,促进基础设施建设(能源、铁路、公路、水、电、气等),进行社会财富的再分配和转移支付,发展教育和社会福利等。由于各个国家政治体制、制度结构和文化传统的差异,其中央政府的税收汲取能力是不一样的,比如在发达国家中,实行联邦制的国家由于中央和地方的分权机制,其中央政府的岁入水平一般低于中央集中制的国家,比如瑞典和法国的中央政府的税收汲取能力就高于联邦制下的德国、美国、瑞士和加拿大,但是发达国家的中央政府税收水平大体在近二成到近四成的区间波动。过渡经济国家中,具有较强中央政府财政能力的是马来西亚、埃及、南非和肯尼亚,其大体在二成左右波动,海湾国家是特例,因为其丰厚的石油资源是国家财政主要来源,再加上国家很小,人口很少,一些国家实行低关税和零关税的政策,在这里与其它国家不具有可比性。拉美国家的中央政府税收水平也在一成到两成之间波动,只有国家秩序混乱、受到国际制裁的缅甸和陷入战乱的塞拉利昂的中央政府的财政能力明显降到个位数以下,徘徊于3到9个百分点这样的超低区间, 陷入内战和解体边缘的塞拉利昂在2000年完全没有中央政府岁入。这里让我们感到吃惊的是,中国在1990年代中央政府的税收收入水平竟然降到这样的低点,1993年甚至探底到2.6%,之前三年也是在极低的水平上运行,甚至低于塞拉利昂和缅甸这样的中央政府无法有效控制全国的国家,我们不得不说,这其间思想观念的巨变是我国中央政府税收汲取能力急剧下降的主要原因。

中国从一个平均主义的时代迅速跃进到一个市场竞争的时代,其主导思想和理念的变化也是惊人的,九十年代全面盛行的是市场经济至上的经济自由主义思想,过去的很多理念、传统和政策被新的市场自由主义取代。这和当时在社会上的感觉是一致的,下海和炒股的浪潮一浪高过一浪,大家谈论的都是如何迅速致富发财,一些比较极端的思想比如「补课论」等在社会上流传开来。各级政府都把经济增长和GDP看成是政府政绩的来源,采取各种手段促成GDP的增长。在中国取得巨大经济繁荣的同时,其负面效应也开始显现,由于过于迷信市场万能的思想,也由于对国家全能主义的反思,我国在这段时期采取的是比较激进的财权下放的分权政策。本来,企业从国家统管统包变成独立核算的经济单位,地方政府取得更多的经济决策权是符合搞活经济和市场繁荣的总体思路的,但是任何事情都有一个界限,都有一个度的问题,过度放权就会产生严重负面的效果,从中央政府财力这个问题上我们深深体会到了,中央政府的财政汲取能力是攸关国家总体发展的大事,这样的财权下放必将引起中央政府的管理效能严重退缩,中央政府不能完成自己的基本职能,也无力发展教育、医疗和社会福利系统,无力进行社会再分配和进行转移支付,甚至是在发展国防建设上都会出现财政捉襟见肘的困局。国家财政力量的严重不足导致了国家将一些公共产品和公益性产品逐渐转交给市场或是民间组织,从而出现「国家退出」的局面。1990年代中国在年年取得高经济增长的同时,教育经费却日益不足,于是教育产业化的改革开始出台,民间组织也开始推动希望工程,用民间筹资的方式发展教育。另外国家的医疗体系逐步市场化,公共产品领域国家一步步退出,其后果是沉痛的,其它方面,大量中小矿务企业的落后生产设备无法得到更新,企业的工伤事故层出不穷,矿产公司的矿难频发不断,艾滋病的不断扩张,民间穷困居民卖血产生的血浆问题,许多污染很严重的企业一些职工染上严重的职业病,许多地方环境恶化问题日益触目惊心······

虽然不能说中央政府的财力下降是导致上述现象的唯一原因,但至少是重要原因之一,中央政府的财力下降也就意味着国家能力的下降,国家的公共管理效能必然会受到严重制约。

表三 中央政府税收收入占国民生产总值的比重,1990年到1995年,1996年到2005年

数据来源: 节选自国际货币基金组织/政府财政统计核算IMF/GFS 2003,由作者翻译成中文

(1) 中国的平均值由作者自己计算
(2) 中国与不同国家类别的差距由作者自己计算

中国崛起策

图表来源 作者自制,参照表三数据

国内有学者认为中央政府财权下放是权益之计,也是中国经济转轨过程中无法完全避免的,在当前具有促进经济发展的重要作用。而笔者与王绍光先生的观点则是一致的,认为削弱中央政府的财力是非常危险的,也是无法真正促进经济可持续发展的。尤其在中国这样面积广大、贫富差距越来越大、地区差距不断扩张、城乡差别长期存在的情况下,国家更需要有相当的财政动员能力和相当可观的财政汲取能力来缓和贫富差距和社会冲突。以削弱中央政府财权为目的的作法来达到建立「弱政府」的改革模式,极有可能形成社会矛盾严重激化、而国家却无力介入的局面。更加让人忧虑的是,尽管改革开放的成就是惊人的,但是国家「撤退」的思维方式是非常片面偏激的,这导致过去毛时期民族国家建设阶段消除的一些负面现象现在却因为政府投入不足重新死灰复燃,比如一些已经消灭了的传染病重新出现,比如文盲率在一些地方上升,比如说部分人口群体的健康状况恶化和合作医疗的解体,这已经让我们感到非常忧虑了。表三和图一反映了,中国中央政府税收汲取能力在1990年代大大低于第一、第二、第三世界的平均水平,也低于亚非拉三个大洲的平均水平,如果这还不引起我们警惕的话,未来10年、20年我们就会体会到国家投入不足的强烈副效应。新文盲的增加和部分人口健康状况的恶化将严重损耗人力资本的培育,从长远而言将损害中国可持续发展和百年大业。

表四 地方政府与中央政府税收收入的分配比例

数据来源: 节选自国际货币基金组织/政府财政统计核算IMF/GFS 2003,由作者整理、翻译成中文

表四反映的是地方税收和中央政府税收之比,当这个比值越高、数值越大,就表明地方政府的财权越大;当这个数值越小的时候,就表明地方税收收入越少,中央政府的税收收入越高。如果地方收入与中央收入正好相等,那就是1比1,数值为100。一般来说,在联邦体制的国家里,由于中央和地方在一定程度上平分财权,因此这个数据会比较高。在中央制的国家里,地方财政汲取能力弱于中央,因此这个数据就会偏低。通过国际比较,我们发现1990年代中国的财权分配比率是地方强大、中央弱小的局面,在中国一栏里的数据高于大多数联邦制国家比如美国、德国、俄罗斯、瑞士、阿根廷、巴西和印度等国。而在另外一些国家,中央政府的税收收入与地方相比占有压倒性的优势地位,比如英国、法国、荷兰、南非、泰国和肯尼亚等。唯一跟我国不分伯仲的是实行联邦制的加拿大。由此可见,按照绝大多数国家的财政分配比率来看,甚至是按照联邦制国家的标准来看,我国的财权在1990年代都是过分偏向地方了,以至于有外国学者称之为「财政联邦主义」。即使在1994年分税制改革之后,我们看到表格中1995到1998年的数据,地方财权相对来说仍然居高不下,甚至到达122.0的高数值。地方税收汲取能力的上升是和中央政府税收汲取能力下降趋势相联系的,这在前面已经分析到。

表五 地方政府与中央政府财政支出的分配比例

数据来源: 节选自国际货币基金组织/政府财政统计核算IMF/GFS 2002,由作者整理、翻译成中文

与政府税收收入相对应的是政府财政的支出水平。在地方对中央的财政支出水平的比较中基本呈现同财政收入水平相同的趋势,一个国家地方政府财政汲取能力越强,那么相应的财政支出力度也越大,同理,一国中央政府财政收入越高,那么相应的财政支出力度也越大。通过国际比较我们发现了基本相同的趋势,中国地方财政支出力度相对于中央来说是比较「强」的,相反就表明中央政府的财政支出水平较弱。除了联邦制的加拿大以外,我国地方政府相对于中央政府的支出是最高的。对于这个重要的议题,中国崛起策二十三将继续讨论,这里先暂时搁置一下。

4. 建立强有力的现代法治国家

作者在两年前读到王绍光先生「建立强有力的民主国家」一文时深受震撼,之后一发不可收拾,读了王先生的三十多篇文章和一系列英文文章,感觉到王先生对国家税收汲取能力的研究真是太重要了,对中国的发展而言可以说是太及时了。王先生在1990年代对中国社会经济发展中的问题和国家能力下降的后果提出的警告今天听起来仍然振聋发聩,感觉得到很深刻的启示。笔者在写这篇崛起策的时候曾经查询了许多数据,花费了很多力气,但是把大量的数据对比起来分析的时候,我依然感觉到很震惊,有时候还有一种不安的感觉。尽管1990年代已经是过去的时代,尽管我国政府和学界也越来越认同加强中央政府权力的看法,尤其是胡温新政以来,我国大大增强了国家税收汲取能力,而且要求中央政府政令贯彻实施到全国的呼声越来越高,但是我们依然应该谨记1990年代的一些教训。

具体说来,就是笔者在崛起策二十里谈到的一个重要话题:中间道路的理念和避免走极端的观点。我们是从过去的体制束缚中解放出来进行改革的,市场经济改革的方向也是完全正确的,但是我们不能神话人类任何一种制度安排,出现某某思想、某某经济制度和某某政治制度万能的思想(请参看崛起策十三关于民主弥赛亚的讨论)。问题恰恰在这里:我们轻易地打破了国家万能和国家全能的思想,因为我们吃过计划经济和政治运动的苦头,但是很容易就跌进了市场万能和市场全能的思想。没错,市场经济是优越于计划经济,今天不会有太多的人否定这一点,但是市场经济也是有缺陷的,也会失灵,也会带来大量的社会问题,因此从采取市场经济到市场万能的观点看似一步之遥,但可能却是失之毫厘,谬之千里。所以当我们在1990年代一步步走向市场经济时,我们一定要警惕市场弥赛亚的思想,认为一切都该交给市场,连医疗、教育和环保这种准公共产品都要交给市场,连社会基本的道德界限都要让位于经济发展,连国家的基本功能都无法得到实现,于是我们摆脱了一个神话,陷入了另外一个神话,其基本思维是一样的,要么好,要么坏,要么左,要么右,从国家神话走入市场神话过程中我们忽略了国家的重要作用,忽略了国家的基本职能建设,忽略了国家提供的秩序是我们日常生活安宁的最大保障,忽略了国家是最重要的人权保护组织,忽略了国家是公共产品的主要提供者,就在这时,我们听到了一些社会学科知识分子的声音,他们人数不多,却大声疾呼要注意国家能力建设,要注意财政汲取能力的建设,要注意国家撤退可能带来的危险局面。正是有了这样的观点和声音,国家的政策才会出现一次次调整和改进。

我认为,今天中国重要的任务是建立一个强有力的现代管理国家和强有力的法治国家。这样的观点受到王绍光先生「建立强有力的民主国家」观点的启发,但是却进行了一定的调整,这样的调整不是一种单纯的文字游戏,而是一种价值观的定位。我认为,当今中国在面临从第二个现代化阶段向功能分化的制度建设阶段过渡的历程中,必须有一个强有力的中央政府,这样的「强」政府并不是过去集权或是极权意义上的强政府,而是必须与后面的目标「现代管理」、「法治」结合起来理解。政府必须界定自己的权力,不能滥用权力,政府的权力是在法律之下的遵守市场、国家和社会界限的、尊重公民权的强政府。事实上,真正界定了政府的合法权力和法治国家原则,政府在民众心目中才可能有真正的权威,才可能成为真正的强政府。苏联式的极权政府看上去很强,管得很宽很广,但是管得宽并不意味管得好、管得有效率,反而有可能把经济、社会和人民生活管得死死的,最终失去了国家的权威,这样的政府并不是真正的现代意义上的强政府,这样的政府缺乏真正法治意义下的国家权威以及国家与民众的相互融为一体。一个现代法治国家,必须是一个强有力的、有秩序、有规范的国家,而绝不应该是一个混乱的、无规则的、无政府主义的国家。现代法治国家下的「强」政府强在哪里?不是强在对公民权的限制和侵犯,也不是强在对经济的一丝一毫的计划,而是强在现代的管理效能、完善的国家行政机构、全面的管理、统计和数字化体系、井井有条的社会秩序、强大的社会分配体系、强有力的税收汲取能力、有效的税收转移分配、高度发达的社会福利制度、良好的公共教育体系、公共医疗制度和社会保险制度;现代法治国家更强在廉洁的行政制度、独立的司法体系和社会系统高效能的功能分化。强有力的现代国家要求国家退出自己不该直接干涉的领域(比如公民社会和民众生活),但是却要求在更多领域加强自己的权威和权力,对于国家的基本职能(比如国防、基础设施、公共秩序、社会保障)国家不仅不能退出,相反,还应该加强国家这些基本功能的建设。中央政府不仅不应该从医疗、教育、环保和社会保险等议题上撤退,相反,应该更多承担起介入的责任,加大中央政府的现代管理职能,发挥中央政府独一无二的社会分配效能。以削弱国家和中央政府权威为目标的改革是不可取的,国家和政府从公共政策上撤退更是不可取的,这不仅无助于解决当前国家面临的大量社会问题,而且可能会引起政府效能严重衰退的的危险局面。一个强有力的现代法治国家,一个强有力的法治环境下的有权威的中央政府,不仅为中国和平崛起创造有利的国内社会经济条件,更可以在诡谲多变的全球化格局中保持有力的财政和金融调控,防止国际金融投机带来的不利影响。

而从财政收入这个角度来看,一个强有力的现代法治国家必须是一个具有一定财政税收汲取能力的国家,没有强有力的税收汲取能力,一个国家很难成为一个强有力的国家。 没有了国家岁入和财政能力的话,那么国家的基本职能和公共职能必然会严重萎缩。如果一个国家因为税收不足到连监狱、法庭、警察和军队都完全私有化了,连军人都去作生意、开公司,完全按照赢利标准去经营,那么这个国家的基本行政秩序和社会秩序都没有办法保证,那么谁敢去这样的国家工作,谁敢去这样的国家投资?所以税收能力是攸关国家存亡的最基本能力,必须得到重视和加强。一个能够征到很多税收的国家未必一定是个良好治理的国家,但是一个不具备基本财政汲取能力的国家一定不会是个良好运作的国家。因为一个国家有了税收后,怎么用、怎么分配,在这样的问题上可以显示出一个国家的基本制度和机制,但是一个不具备征收税收能力的国家,根本征不到税,那么一切的一切都谈不上。巧妇难为无米之炊,讲的正是这个道理。

从改革开放的成就和失误中我们得出的重要结论是:在遵守宪法的基础上,在法治的范围内,在遵守公民权的前提下,一个国家应该是一个强有力的国家,一个中央政府应该是一个强有力的中央政府。如果过去我们由于思想观念的偏差产生过「国家退出」和「国家能力」下降的现象的话,那么今天紧迫的任务就是重建国家能力,重建中央政府的治理效能,重新提升中央政府的税收汲取能力。这绝不是意味着倒退到过去的计划经济和政治集权,而只是在界定一个现代化社会中,哪些效能应该是国家的基本任务,哪些产品应该是国家提供的公共产品,哪些职能是中央政府的基本职能,只有当国家和中央政府完成了宪法范围内应该完成的任务时,我们才能发展更好的市场经济,才能真正促进中国长时间的可持续发展,才能将中国的经济奇迹顺利延续下去,以赢来我们万众期待的中国大国复兴和大国崛起的到来。

以上文章完成于德国比勒费尔德 2007年5月4日

(备注:刘涛 德国Bielefeld大学世界社会研究所博士研究生。作者已经发表了中国崛起策22篇文章和2篇崛起策副文,还将发表此系列18篇文章和部分崛起策副文。如果想阅读全部文章请见http://zhiqiang.org/blog/531.html)

Q.E.D.


上一篇:中国崛起策副篇二:1949 - 1976,新中国的二十七年2007年4月21日
对于新中国头二十七年的评价是相当有分歧的,持有肯定态度立场的和持有否定态度立场的国人都可以根据自己的需要列出非常多的例子。肯定者认为

下一篇:中国崛起策二十三:析建立社会福利制度中国家的责任2007年5月18日
1.中央和地方间的财权与事权 发展社会福利,建立公共服务体系,重建农村医疗合作制度和城市医疗保障体系,建立公共基础教育系统,在过去几


  • 支持使用微薄、微信和QQ的账户登陆进行评论。由各自网站直接认证,不会泄露你的密码。
  • 登陆后可选择分享评论到所绑定的社交网络,如微薄、人人和QQ空间。
  • 评论提交后无法修改。如需修改,请删除原评论再重新提交。
  • 评论支持LaTeX代码,行内公式请用\(a+b=c\),行间公式请用\[a+b=c\]。公式只支持英文字符。