中国崛起策二十三:析建立社会福利制度中国家的责任

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中国崛起策

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1.1.中央和地方间的财权与事权

发展社会福利,建立公共服务体系,重建农村医疗合作制度和城市医疗保障体系,建立公共基础教育系统,在过去几年逐渐成为主流声音。过去单纯的经济第一的政策逐渐被可持续发展模式所取代,过去的「效率第一,兼顾公平」的政策逐渐被「效率+公平」的并重模式所取代,过去的GDP中心主义模式逐渐被经济政策、社会政策和环境政策协调发展的模式所取代。当然,是否能够建立全面的社会保障制度和公共服务系统,是否能够真正建立可持续发展的模式,还有待于时间的验证,但是无论如何,思想的先行是决策改变的前提,没有理念的变化就很难有实际行动和政策实践的变化。从这个角度来看,今天的中国的确比10年前和20年前的中国进步了很多。

建立社会福利和社会保障制度,提供公共产品,面临的问题有很多,情况也非常复杂,其中有财政、经济、思想观念、税收制度和人口结构等不同领域的问题,思想观念问题中国崛起策系列已经多次谈及,关于发展社会福利制度和公共服务系统对于中国现代化大业的重要意义,笔者也已经多次谈及,这里不再论述,而国内的总体气氛和思想观念的深刻变迁也有利于推动福利制度的建立。经济方面中国年年的高速增长也为中国奠定了雄厚的综合实力,从这方面看似乎也不存在着大的障碍。从税收角度来看则存在着相当的问题,在上一策已经谈到了,中国在改革开放后实行的分权制和财权下放,使得中国在1990年代税收汲取能力急剧下降,特别是中央政府的税收汲取能力也大幅度下降,以至于到1993年中国的财政收入情况进入了警戒线,不是国家收税太多,而是国家岁入太少,甚至进入了比较危险的境地。中央和地方政府税收汲取能力的双双下降导致国家必须举债来完成一些国家的基本任务,于是财政赤字比例节节上升。另外一方面,1990年代是个经济高速增长的时代,但是也是国家撤退的一个时代,经济高速增长并没有反映到国家的综合实力和总体能力中,相反由于税收能力的下降,国家入库的收入不够,国家没有钱,自然无法完成和负担公共医疗、教育系统,也无法建立全面的社会保障系统,于是国家在公共领域出现了制度性撤退的状态,许多社会领域也出现了制度性真空的局面。经济的确实现了高增长,但是代价却是沉重的,不仅许多社会公共领域出现了严重投入不足的现象,而且国家整体的调控能力随着财政收入的递减而下降。

1994年后中央采取了有力度的改革,实行了分税制,国家整体税收汲取能力开始出现年年上涨的势头,在中央和地方的税收比例分配中逐渐出现了财权回归中央的趋势。整体的发展令人鼓舞,中国从1990年代初期财政意义上的「弱国家」逐渐变成一个「强国家」,中央政府也逐渐由一个财政意义上的「弱」中央政府逐渐变成一个「强」中央政府。2006年我国税收收入保持了增长势头,但是按财政收入占国民生产总值的比重来看,依然偏低,其比例为18%,不仅低于工业化国家、过渡经济国家,甚至低于发展中国家三个百分点。那么为什么说中国的政府逐渐变成一个「强」政府了呢?这是从相对意义上来看的,一是中国的国民生产总值比较庞大,是世界第四大经济体,按购买力计算则是世界第二大经济体,中国每年财政收入按百分比的增长带来的收入远高于发展中国家和大多数过渡经济国家。这里充分体现了大国好办事的优势,大国税入的增长可以转化为强大的基础设施和公共投入能力,可以迅速改变一国基本面貌。看看这两年中国完成的重要基础设施项目,就明白了政府财政收入增长的重要意义。青藏高原铁路的通车、三峡工程的完成如果是在1980年代的话一定会举国庆祝,但是现在大家都习以为常了,不会给予太多的关注,但是这平静以待的后面反映的是国家综合国力大幅度上升。二是尽管中国财政汲取能力按比例来看仍然不能算太高,但是从趋势上来看,中国的税收水平正在逐年上升,逐步回归到正常国家的区间,开始由弱变强。因此从这个角度来看,中国已经逐渐走出误区,在发展趋势上而言开始成为一个财政能力逐步变强的国家。

从财政角度来看,国家逐步具有了更大地进行社会分配和转移支付的能力,也逐步具备了建立更加完善的社会福利制度和社会保障制度的能力。但是财政收入模式的转变也带来了新问题。1980到1990年代初期财权下放到地方后,事实上许多重要的社会公共产品和社会服务设施的建设也随之下放到了地方。从整体而言,国家的公共投入是不足的,从财权和事权分配的角度来看,既然财权下放到地方,那么许多社会公共职能和社会服务建设的权限也相应地下放到地方,尤其医疗和教育主要成为地方政府的责任。1994年分税制后财权逐步上解到中央,但是事权和财权并没有统一起来,其结果是中央的税收收入增加了,但是并没有大幅度承担公共福利产品的生产。地方的税收收入下降了,但是该完成的任务依然停留在地方。财权和事权的不统一导致地方政府逐渐陷入了困境,收入少了,但是事情却要完成,于是地方政府不得不采取预算外收入的方式,增加了各种「费用」的名目,通过征收各个地方政府自行设立的、名目繁多的「费」用地方政府试图完成大量的政府职能。「费」是税的别称,只不过税具有更高的法律效力,一般是全国范围内征收的,而许多不同种类的「费」却是由地方政府自行确定的,权威性和合法性不如税来得高。各种名目、五花八门的城市内的「费」用引起了地方政府和基层群众的矛盾,民众的不满很强烈。但是客观公正地分析,地方官员有他们的难处和不易。我们常常谈到的地方政府贪污腐败、滥用权力、乱收乱罚等,这些现象在基层的确是存在的,毕竟在权力监督机制和制衡机制不完善的地方,社会作为一个独立博弈力量被限制的地方,就一定会出现滥用权力的现象,这倒不是专门针对地方官员,而是针对普遍的人性而言的。但是另外一个方面我们往往忽视了,地方政府也是国家的一部分,也是重要的基层动员力量和基层建设力量,没有地方官员的努力,许多国家的基本职能如经济发展、人口政策、计划生育、征收粮油、征兵、征税、教育、社会管理、统计和公共服务等都无法完成,在财政拮据、税收逐渐上解中央的情况下,许多社会福利项目却依然是地方政府必须完成的任务,地方政的财政支出可以说是举步为艰。举一个简单的例子,1990年代在企业合理化和科学管理的浪潮中,大量职工下岗,但是相应的失业保险和再就业培训机制却没有在全国完全建立,于是一些地方政府不得不承担下岗工人的生活费用,并且要安排大量工人的再就业。这对于任何一个地方政府而言都是很沉重的任务。因此地方的问题不仅是法治制度建设和民主监督的问题,也存在着一个基本制度设计的问题。如果制度安排中有不合理的因素,那就很难遏制地方存在的大量问题。具体而言,如何确定什么是中央政府的基本职能,什么是地方政府的基本职能,什么是双方应该共同承担的职能,双方在共同承担的领域应该投入多少、中央和地方的份额应该是多少,都应该逐步明晰化、确切化和制度化,可以经由专家学者论证研究后进行科学的量化分配。如果一级政府要完成过多的任务和职能,但是财政权力却大幅度上递,那么征收额外名目的费用几乎成为地方政府唯一的选择。从这个角度来看,我国中央地方之间权限职能的分配是有问题的,有时候也是非常含混的,这样的问题不解决,必定影响到政府的行政效率,影响到社会福利制度的建设。

具体说来,中央政府具有一些基本职能,比如说主权、国防、军队、警察、法院、外交、银行、交通和能源等是中央政府的基本职能范围,很少有国家会把国防权力和外交权力交给地方政府,因为这些权力是一个主权国家的中央政府不可让渡的权力,如果这些权力让渡给地方政府和其它集团的话,国家很可能就会面临分裂和解体的危险。因此一个国家中央政府的基本能力在于维持一个国家全境范围内所有地区和所有集团的利益,而不能只满足一个区域的利益。中央政府还应该完成的基本职能包括财政转移支付和社会分配,通过中央政府的财政收入进行再分配,以缩减各个阶层、各个地区、各个省分、城乡、沿海与内地的差距。中央政府宛如一家之长,而各个地区则是不同的子女,当有的子女发育成长得很快、有的子女体弱多病时,家长自然应该多照顾一下弱小的孩子;当有的子女出门作生意成了百万富翁,而有的子女却是收入微薄、入不敷出的时候,作家长的自然应该多照顾一下贫穷的子女。中央政府这个家长进行的转移支付是至关重要的,各个省分不会投入太多去照顾其它省分,就好像子女们主要是靠自己发展一样,但是中央政府必须考虑到国家的整体利益,不能让各个省分的差距拉得太大。中央政府必须站在国家整体利益之高度来谋划民族的长远发展,而地方政府的重点则在于促进本地区经济、社会和人民生活的发展。因此凡是事关全局、关系到国家、民族整体利益和整体局面的政策,中央政府都有不可推卸的责任。特别是通过转移支付和社会再分配缩小各地区的差距是中央政府的基本职能,中央政府不去完成,其它任何地方政府都不会去完成这个任务,不能期待广东每年投入多少到甘肃,广东有广东的任务,但是中央政府应该通过税收收入加强对西北、西南和东北的投入,这是中央政府的职能范围。在社会福利领域,应该说公共服务设施也是事关一个国家长远发展的根本性制度安排,社会保障和教育培育了一国的人力资本,而人力资本的培育带来的效应也是全国性的,而不仅仅是区域性的,因为其带来的可持续发展将使一个国家的所有公民受益,因此,从基础性质来看,社会福利制度、公共社会服务和教育事业应该是一个国家中央政府的基本职能,一个国家的中央政府应当承担这样的带有全局性的、全国性的、事关整体利益的基础任务。但是在不同国家的实践中,却往往是很复杂的。

2.2.国家在社会福利制度中的角色

虽然从基础性质来看,教育、医疗和社会保障制度是带有全国公益性质的公共产品,但是在实践中它们却必须是中央和地方政府合作提供的服务系统。很简单,教育是带有全局性的公益产品,但是校舍的修建、义务教育的促进、基础教育设施的投入等都是具体落实在每个城市、乡村和每个地区的,没有地方政府的配合和介入,这样复杂的公共项目中央政府是不可能单独完成的。面面俱到的基本任务往往是落实到各个城市、城区、社区和乡村的。医疗是同样的道理,其基础性质决定其应该是全国性公共产品,是社会的基础服务产品,中央政府负有责任。但是具体落实到医院的修建、设备的改善、防止传染疾病、青少年接种防疫、疾病康复、基础设施的投入等没有地方政府的配合与介入也是不可想象的。因此确切的讲,对大多数公共产品而言,中央政府和地方政府都负有责任,中央和地方是一种合作关系。但是在合作关系中必须明确双方的基本责任和职能范围,合作并不意味着双方互相推诿或是双方一起退出这些公共领域。就社会保障的基础性质而言,无疑其应该属于中央政府为主、地方政府为辅的的全局性公益产品。从某种角度来说,社会福利制度和教育对于一个城市地方政府而言,也许不具有极强的吸引力,因为这些领域并不能带来直接的创收和经济效益,不能为地方官员带来立即的政绩和荣誉,相反却要求投入很多资金在其中,如果没有远见而只考虑到GDP增长的话,一个地方官员是缺乏强烈的动因去大力投入公共福利的。同样,对于一个企业来讲,社会福利制度的完善对于单个企业来说并不是一件快乐的事情,社会保障要求企业主和雇员共同缴纳医疗、工伤、养老和失业的保费,这意味着附加成本的上升,企业主必须付出更多的社会成本。如果一个国家法治完善,所有的企业都强制参加社会保险,那么大家竞争条件是相同的,因此社会保障费用并不会带来特别的困扰,但是在一个法治不健全、社会保障立法不完善、或是立了法大家也不遵守的环境中,那么逆向淘汰的机制就开始发挥作用。一个遵纪守法的企业,一个主动参加社会保障的企业,因为缴纳了附加的社会保障费用导致成本上升,而不加入社会保障的企业却可以人为地维持低附加费用,从而不公平地在竞争中取得优势地位,于是遵纪守法的企业反而被制度惩罚,不加入社会保障制度的却反而逆向得到奖赏。天长日久,越来越多的企业会退出国家的社会保障制度。因此,不能指望一个地区的政府和一个企业能有全局性的眼光,去发展公共服务设施,那是强人所难,毕竟一个地区领导人更多考虑的是地区经济发展,一个企业主考虑的是企业如何在激烈的市场竞争中生存获利。要一个企业家考虑涉及全国利益的社会公共产品是不现实的。这里就体现出中央政府在社会公共产品生产中不可缺乏和无可替代的重要地位。只有中央政府才能真正从国家全局性的角度长远来看待一个国家的问题,促进一国长远的利益。尽管各个现代化国家社会保障模式纷繁复杂、各不相同,而且各个国家由于行政体制的不同(联邦制,单一制),导致中央和地方对社会福利投入的比例相差甚大,但是中央政府在建立社会福利和社会保障制度方面却有一些基本的制度构建的任务。

一.国家通过全国性的社会保障立法建立社会保障制度的法律规范和法律权威,基本立法细化到各个社会保障制度领域。比如说联邦德国的社会法典包含了养老保险法、医疗保险法、工伤保险法、失业保险法、社会救济法、护理保险法等。每部法典都有详细的、精确的、规范的叙述,并且考虑到方方面面的细节。工业化国家的社会保障法律基本都是全国性立法,每个企业和各种不同形式的就业人员都必须参加强制性的社会保障制度。这意味着,不参加社会保障制度就是违法。全国性的社会福利和社会保障立法树立了社会保障的权威。

二.尽管各个西方国家也因为历史发展的路径不同和文化传统相异,形成了各个群体参加不同的保险类别(比如公务员、职员和工人往往有本职业群体的养老保险和医疗保险),但是由于参加社会保险是法律义务,因此社会保险的覆盖率非常高,常常是涵盖大部分甚至全体就业人员。这就有力地杜绝了一些企业逃离和退出社会保险制度带来的不公平的竞争优势局面。

三.国家重要的任务是建立一个覆盖全国的社会福利框架。由于社会保险项目中大多数是由雇主和雇员支付保费,国家并不一定直接承担社会保障费用的管理和运营。但是社会保障制度是公益性、非盈利性产品,因此在出现了养老保险、医疗保险的财政缺口的时候,国家有义务运用财政收入填补缺口。因此确切的说,现代社会保障制度是一个国家、企业和个人三方分担投入的机制。

四.在多数西方国家,社会保障费用的统筹共济层次到达了国家一层,形成了真正的全国性社会保障的局面。统筹共济意味着在多大的范围内社保基金可以共同积累运营,形成以盈余补缺口的团结互济的局面。比如说两个人参加医疗保险,那么统筹共济的水平就很低,要么两个人都很健康,相安无事。一旦一个人得了重病,那么两个人交的保费就完全不够了,形成亏损的局面。如果是10个人参加保险,那么保险功能要高于两个人,但是其保险系数依然很低。如果一个区或是城市的社保基金能够一起统筹共济,那么其抵御风险的能力又高于一群人,如果一个国家的公民所缴纳的社保基金能够在全国范围内互相调节和统筹共济,那么其抵御风险的能力就是最高的,也可以形成全国性的社会再分配、社保资金调节和以有余补不足的局面。

如果从全国性的社会保障制度建设的角度来看,我国的差距显然是非常巨大的。一是社会保障立法不完善,立法层次的位阶很低。全国性的社会保障立法非常滞后,但是区域性、地方性的条例、规则、意见和通知很多。立法层次不高,缺乏完备的社会法典,地方在社会保障上取得的准立法权限,导致社会保障制度在中国不像是一个全国性制度,反而像是个地方性制度,社会保障制度的权威性不高。二是社会保障覆盖率低。尽管在劳动法中也原则性规定各种所有制的企业必须参加社会保障制度,但是没有具体规定对不参与社保的企业惩罚和制裁的措施。由于没有严格意义上的法律界定,在事实层面,各个企业特别是私营企业都可以随意决定是否参加社会保障。最后结果是大多数私营企业都没有加入社会保险制度。三是社会保障资金统筹共济的层次非常低。比如养老金的统筹层次大多停留在县市区一级,多数地方连省级统筹共济都达不到,更不要说全国意义上的资金统筹了。低统筹共济水平对一些重工业区、老工业区和退休老工人很多的地区(比如说东北的一些地区和城市)非常不利,因为这些地区破产企业很多,退休人员很多,年轻人又大量离开本区域到其它沿海城市谋职。由于支付的退休金多,再加上人口结构原因和经济效益原因缴纳的养老保险费用却比较少,许多城市的养老基金积累很少、甚至是处于入不敷出的局面。但是在一些经济效益好、人口结构又年轻、退休工人少的沿海城市比如深圳,养老金的积累很高,处于非常有利的位置。低水平的社保基金统筹共济加剧了地区不平等,削弱了国家团结互助和社会分配功能,并且容易形成贫困区域更加贫困、富裕区域更加富裕的逆向分配的局面。

从以上的角度来看,国家、特别是中央政府对社会福利制度和社会保障制度的制度建设方面的作用亟待加强。一个基本制度统一的、覆盖全国任何角落和各个就业群体的、有明确法律规范的、统筹水平较高的社会保障制度不会凭空产生,其建设和发展取决于国家在多大程度上以国家意志介入社会福利等公共领域,发挥国家独一无二的团结分配功能。

3.3.对医疗、教育和社会服务投入的国际比较

刚才谈到了一个国家的中央政府在建立社会保障制度历程中的重要作用。这里开始用数据来比较各国地方政府和中央政府对医疗和教育的投资比例。由于各个国家国情、行政体制和传统文化的不同,教育和医疗的权限分配也不尽相同。一般来说,在单一制国家中,教育是中央政府和地方政府共同承担的公共服务项目,在有的国家则是中央政府占主导地位。在联邦制国家中,教育权限更多地下放到州政府和联邦体制下的各邦国手中(相当于中国省一级行政单位)。通过表一的国际比较我们可以分析各国教育支出的分配比例。

表一 地方政府与中央政府教育支出比例(百分比)

数据来源:节选自国际货币基金组织/政府财政统计核算IMF/GFS2003,由作者整理、翻译成中文

表一所显示的是各国地方政府相对于中央政府对教育支出的比例,表中的数字是百分比。当这个数值越高时,就表示地方政府对教育投入越大,而中央政府对教育投入相应的就越少,当数值越低时,就表示地方政府投入教育的越少,而中央政府投入则越高。在发达的工业化国家中,单一制国家一般将教育权限集中在中央政府,因此法国、荷兰和爱尔兰等国家地方政府对教育支出比例较小,荷兰和爱尔兰的地方政府对教育的投入只占中央的四分之一强,而英国的地方政府对教育投入则是中央政府的两倍到四倍多。在实行联邦制的工业化国家中,美国、德国、瑞士和加拿大一般将教育权限下放到州一级政府,美国地方政府对教育的投入是中央的15倍到20倍强,加拿大的比率也比较高,而德国地方政府对中央的教育支出最高达到36倍强。在东欧过渡经济国家中,教育的权限不尽相同,罗马尼亚主要集中在中央,保加利亚则是地方政府的支出较高,俄罗斯是联邦制国家,其地方教育支出也相对较高。而发展中国家里,除了联邦制的印度地方教育支出较高以外,在其它国家比如印度尼西亚,地方政府教育投入只占中央的一半,而巴拉圭、肯尼亚和泰国则令人惊讶地完全把教育支出垄断在中央政府手里。其实可以理解为什么偏偏是某些发展中国家的中央政府对教育支出占据绝对优势,因为在发达的工业化国家,虽然某些联邦制国家将教育权限下放,但是其法律界限和职能界限是明确的,财权和事权是对称的,只要是法治国家,州政府和联邦政府都严格遵守法律,教育权限在谁手中就不是一个重大问题了。但是在发展中国家,基础教育远远落后于西方,大多数国家还远远不是法治国家,如果教育权限大幅度下放,很可能出现职责不清、界限不明、职能不彰、财权事权不对称的局面,这时候教育权限的下放恐怕就不会像工业化国家那样运行良好了,相反可能让教育成为两不管的境地:地方政府和中央政府都不管教育,最后教育被迫推向市场,结果是教育从一个公共产品退化为一个单纯的市场商品。因此在教育这样事关一个民族百年大计、民族整体素质和国家长远利益的战略性公共产品上,是来不得半点疏忽的,特别是像中国这样一个发展很不均衡的发展中国家,国家和中央政府对教育的投入和关注是必不可少的,既然肯尼亚、泰国和巴拉圭政府都可以这样有战略远见去加强中央政府对教育的投入,既然中国儒家文化中历来都有重视教育的传统,既然毛时期中国在非常贫困落后的条件下都能建立起覆盖全民的大众基础教育体系,我们今天完全可以、也完全应该建立覆盖中华人民共和国国土上任何一个地区的基础教育系统。从1990年代中国的数据来看,我们对教育投入是不够的,地方政府对中央政府对教育投入的比例显示中国教育体制出现了联邦制国家的特征,地方政府投入的比例甚至高过联邦制的瑞士、俄罗斯和印度,这也相应的表明,中央政府对教育的投入处于低位运行的水平。在1990年代初期中央政府财政汲取能力大幅度下降后,中央政府已经无力无钱投入到教育中去,而在1994年分税制改革后,中央政府加大了税收汲取能力,但是在1990年代后半期对教育的投入并没有明显增加,地方政府对教育的支出是中央的10到12倍。考虑到中国并不是联邦制国家,这样高的比例的确是偏离常态的。由于中国的法治进程还处于初级阶段,教育权限完全下放不会简单地出现许多联邦制国家结构下的各个地区因地制宜的教育制度,相反可能出现的是职能边界模糊的局面,教育成为无人问津的一项基础设施,最终结果只能是教育市场化和产业化,各级学校靠学生的学费和杂费来补不足。于是在1990年代,许多乱收费的现象和穷人小孩考上大学却念不起书的社会问题频频发生。

表二 地方政府与中央政府医疗支出比例(百分比)

数据来源:节选自国际货币基金组织/政府财政统计核算IMF/GFS2003,由作者整理、翻译成中文

由对医疗体系的投入来看,世界上大多数国家把医疗公共服务的权限界定在中央政府的职能上,英国地方对中央的医疗支出比例为零,这表示英国完全由中央政府来完成对全国公共医疗体系的投入。在法国、荷兰和奥地利,中央政府对医疗体系的投入完全占主导地位,即使是在联邦制的美国、德国和瑞士,地方政府对医疗的投入也不及中央政府,中央政府支出占明显优势地位。只有丹麦是一个例外,由于丹麦是个国土面积很小、人口较少的国家,这样的投入比例跟其它国家没有太大的可比性。联邦制国家中,只有加拿大在医疗系统上表现出较强的「医疗联邦主义」的特色,其地方政府对健康医疗的投入在1990年代初是中央的5到6倍,之后则迅速增加到45倍,在1990年代末期则下降到37倍。其它联邦制国家如印度和俄罗斯等,其地方政府医疗卫生支出要高于中央政府,印度地方政府的支出是中央的两到三倍,而俄罗斯是五到九倍左右,南非地方医疗支出的比例一度也很高。而巴拉圭、印尼、泰国和肯尼亚则出现了中央政府对健康医疗支出明显占优势的局面。同教育相比,更多国家将健康医疗界定为中央政府的职能,这不是偶然的,教育是一个国家国民素质的基础,而医疗则是一个国家国民健康水平重要的保障。这样的产品是全局性的、全国性的战略公共产品,除了一些特例和联邦制国家以外,多数国家把医疗定义为中央政府的主要职能。医疗体系的完善也是百年大计,公共卫生是一个国家能够取得可持续发展的基础性公益产品。医疗和教育两种公共产品最直接地影响到一个国家的人力资源和人文发展指数。通过国家比较来看,中国在医疗产品财政分配模式上,比教育制度更加令人担忧,我国在1995到1999年度地方政府对中央政府医疗卫生支出的比例上,地方分别是中央的27倍、29倍、31倍、28倍和23倍。这样的比率远远高于与中国发展水平类似的发展中国家和过渡经济国家,也远远高于大多数发达国家,甚至高于多数联邦制国家,只是与加拿大处于类似的水平。考虑到中国中央和地方的关系并不是联邦制度架构下的关系,中央和地方的权限和职能范围并不是完全依靠法律来明确界定,中央将医疗权限大幅度下放到地方,就会产生医疗公共产品严重缺乏和供给不足的局面,地方政府的财政困局也会因此越发明显。中央大幅度削弱医疗投入的另外一个后果是,缺乏国家主导的再分配的局面。最后结果是富裕地区拥有比较好的医疗条件,贫困地区医疗设施严重不足和退化,高收入阶层的民众可以持币到市场上购买高质量的医疗「商品」,而低收入阶层则无力支付迅速上涨的、商品化的医疗产品。由此可见,中央政府对医疗公共产品的投入是非常必要的,其分配功能是不可替代的,在当前中国的环境中则是非常紧迫的。

表三 地方政府相较于中央政府支出比例的国际排名,1990年至2002年

数据来源:联合国公共行政全球网络UNPAN,由作者翻译成中文

表三显示的是地方政府和中央政府财政支出比例最高的前十名国家,在总计核算的政府财政支出中,中国仅次于联邦体制的加拿大,高居世界第二。事实上,只有加拿大、中国和荷属安的列斯群岛三国的地方财政总支出高于中央。在医疗健康支出项目中,中国地方政府的支出比例排名世界第一,也就是说1990年代中国是地方政府对医疗投入最高的国家,反之也是世界上中央政府对医疗投入比例最少的国家,教育我国排名世界第四,也是属于地方教育支出比例非常高的国家。在地方对中央的税收汲取的比例上,1990年代中国位于世界第二,仅次于小国荷属安的列斯群岛。在联合国公共行政全球网络列入的十国中,除了小国荷属安的列斯群岛不具有可比性以外,大多数国家是联邦制国家如美国、德国、加拿大、印度、瑞士等等。实行单一制的中国在各项地方对中央财政支出比重的排名中都位居世界前列,这的确表明了中央政府不仅应该加强财政汲取能力,更应该逐步加强对医疗、教育和社会公益事业的投入。中央政府对医疗和教育的低投入比例不仅跟我国社会主义国家的性质不相符合,甚至大大超过许多联邦制国家,这显示,1990年代中国在分权制和财权、事权下放方面走得太远太远,社会公共产品在中国经济极大繁荣的年代出现了不对称的缺口。

表四 根据职能划分的中央政府财政支出,1990年至2002年(占中央政府总支出的百分比)

数据来源:联合国公共行政全球网络UNPAN,由作者翻译成中文
中国部分由作者根据国际货币基金组织2003数据计算

从表四我们可以更加清楚地分析中国国家功能在1990年代在哪些方面是不足的。即使是新自由主义的代表性组织国家货币基金组织也把国家的功能划分为传统功能和现代功能。国家的古典功能包括一般的行政、公共秩序、社会治安和国防等,任何国家得以生存的前提条件就是这些古典职能必须得到保障。在二次世界大战以后,几乎所有的民族国家大大扩张了国家的现代管理功能,教育、医疗、社会福利、社会保障和社会服务不再被单纯看作是家庭和慈善组织的任务,国家也不将这些公共产品的生产推向市场,因为这些产品构成了现代国家的基本功能。国家的古典功能和现代功能决定了现代化国家一定是个法治基础下的强国家(见中国崛起策二十二),现代国家的管制范围不断扩大,组织并提供全面的公共产品,建立全面广泛的公共教育和医疗体系,建立覆盖全国各个职业阶层的社会保障制度。从发达国家中央政府对医疗、教育和社会服务投入的比重来看(分别为中央政府总支出的7.8、10.9、42.0个百分点),三个项目加起来占了中央政府支出的60.7个百分点。也就是发达国家中央政府平均财政支出的五分之三投入到公共服务设施和公益产品领域,这清楚地显示了,现代化国家是具有强大管理能力的国家,也是一个公共服务型的国家,更是一个人性化、人道化和文明化的国家。这些数据也证明了作者一再提到的,一个国家越是迈向现代化,越是走向市场经济,就越应该相应地扩大国家的现代管理功能,而恰恰不应该去削弱国家的能力。在第二世界的过渡经济国家,其对医疗、教育和社会服务的投入也合计超过50%,这的确是一个非常高的比例。即使是发展中国家三项投入的比例也达到中央政府平均支出的38%。对比中国中央政府在1990年代对医疗、教育和社会服务三项的投入,其比例明显偏低的,三项投入加起来只占三个百分点强,这样的比例远远低于工业化国家、过渡经济国家和发展中国家的平均水平,也明显低于亚美拉各洲国家(非洲国家三项支出为中央政府支出的32%,亚洲为34%,拉美为49%)的平均水平。中央政府对社会领域投入如此之低,跟中国1990年代税制有关,当然更与当时「一切向钱看」和市场神话主流思想的流行有关。看看这些数据就明白了中国建立社会福利制度和中央政府加大转移支付力度的紧迫性。如果说经济上中国取得举世称羡的经济奇迹的话,那么社会领域却出现了不应该有的国家制度性撤退的局面。经济上西方国家和国际机构普遍把中国看作是第二世界国家(或者称为过渡经济国家),而在社会福利和教育领域,国家投入水平恐怕还要远远落在第三世界国家后面,这不仅跟我国社会主义国家身份不相符合,也跟崛起中的世界强国身份不相符合,也一定会损害中国国际形象,因为一个经济如此成功的国家对社会服务投入如此之低,这是无论如何说不过去的。在当前国内整体舆论转向支持社会福利制度建设和关注弱势群体的的新环境中,在胡温新政大规模加强对社会领域的投入中,我们最终赢来了新的历史契机,去摘掉中国头上「社会福利和教育后进国家」这顶沉重的帽子。

4.4.总结

我们常常可以听到有学者就政府行政效率的改革用「小政府,大社会」的论述模式来表述改革的方向,市场自由主义者则倾向于用「小政府,大市场」来表述改革之路,事实上无论是「小政府,大社会」还是「小政府,大市场」的提法都是有问题的,一个国家越是迈向市场经济改革和现代化,越是需要加强国家的现代管理功能。如果说「小政府」针对的是过去高度中央集权的经济管理体制和缺乏活力的集中政治体制的话,那么小政府的提法是具有部分合理性的,毕竟一个国家经济的现代化离不开经济领域的合理化和理性化进程。但是如果把小政府等同于削弱国家,要求国家只管经济,只讲经济活力,而放弃国家其它基本管理功能的话,那就是严重的误解了。一个国家不实现自己的基本职能,不建立强大的现代管理效能,也不承担基本的公共产品的组织与生产,或者是从基本职能领域里撤退出去,那就会形成国家严重失灵、社会公益产品严重不足、人民痛苦指数上升、国家长远竞争力被严重损害的问题,最终损害的是经济合理化和理性化本身。

我国的改革进程是从过去高度集权的中央指令性经济脱胎而来,过去的一些教训让我们觉得非产深刻,因此「小政府」的提法非常容易得到肯定,分权制、权力下放和非中央化往往被视为改革的灵丹妙药,以求取得经济发展巨大的活力。分权制本身的大方向应该说是符合经济理性化的潮流的,也是具有合理性的。但是我们必须注意到把问题具体化,而不是把问题绝对化或是僵化教条地理解。具体而言,哪个领域应该分权,哪个领域应该集权,哪个领域权力应该下放,哪个领域则权力应该留在中央,哪个领域的职能可以交给地方,哪个领域的职能可以交给市场,哪个领域应该是中央和地方共同管理的范围,哪个领域的职能却是中央最基本的职能,是绝对不可让度和不可下放的,这些重大改革议题都必须通过跨学科的专家知识清楚、明白地界定。如果眉毛胡子一把抓,简单地谈「集权」、「分权」、「小政府」、「大政府」、「中央化」、「地区化」,而不谈在什么方面我们应该分权、集权,什么权限应该上交、下放的话,那我们就容易吃大亏。改革后的经验表明了,我们把应该下放的一些权力下放了,比如企业的经营权和管理权,地方政府的经济政策和产业政策的制定权等等,但是另外一些中央政府负有基本责任的一些基本职能权限比如财政税收权力也下放了,于是国家逐渐从教育、医疗、社会福利、环境保护这样全国性的公共产品中撤离出去了。这样的「小」政府显然不是我们追求的。从追求经济合理化和理性化出发,但是走了极端,最终结果反而是变得不合理和不理性了。中国尽管取得了巨大的经济繁荣,但是社会问题、社会成本和环境成本成倍地增加。一些负面效果将在未来一段时间不断地显现。应该说这里的教训是非常深刻的,也让人觉得非常痛心。因此在未来的一段时间内国家面临一些基本管理领域重建的重大问题,中央政府应当持续提高税收汲取能力,应该从撤退的领域比如医疗、教育、社会福利和社会保障等基础项目重新回归,应当加大中央政府的转移支付和社会再分配的团结功能,应该实现财权与事权的统一,以为地方政府卸除压力,应该大大增加中央政府对教育和医疗的支出,逐步向一个现代化国家的目标看齐。

一个更重要的话题是,一个现代化社会应该横向界定一些社会基本系统的权力界限,比如说在基本制度层面应该界定国家、市场和社会的界限,按照德国社会学家卢曼的观点应该界定各个社会基本功能系统如政治、经济、司法、教育、科学等系统的基本界限,另外一个现代法治国家还应该界定立法权力、司法权力和行政权力的基本界限。除了横向界定权力界限和基本职能范围以外,纵向也应该界定中央和地方政府的基本界限。在一个现代化国家的内部,如何科学地用行政手段和现代法治来界定中央和地方的基本权限和职能范围,如何界定双方管理范围的交界界面和各自的基本领域,如何在中国的环境里利用我国的历史发展路径和现代政治文明的成果来为中国服务,建立新型的中央与地方的关系,不仅事关中国的基本行政效率,更是关系到国家现代管理能力提高的重大课题。这个议题将在下一策进行探讨。

以上文章完成于德国比勒费尔德2007年5月17日

(备注:刘涛德国Bielefeld大学世界社会研究所博士研究生。作者已经发表了中国崛起策23篇文章和2篇崛起策副文,还将发表此系列17篇文章和部分崛起策副文。如果想阅读全部文章请见http://zhiqiang.org/blog/531.html)

Q.E.D.


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