中国崛起策二十四:新思维下的中央与地方之关系

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中国崛起策

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1.一 历史上的统一与分裂

中央与地方的关系在中国千年文明历史上一直是个难题。每一个朝代都面临处理中央和地方关系的问题,也有王朝因为处理中央和地方关系失当而为后代留下了严重的隐患。中国历史治乱的循环让中国始终走不出一个怪圈:要么大一统中央集权,要么分裂战乱。大一统集权时期中国得到统一,但是却可能因为管制过严、忽视中国各地千差万别的情况而没有效率;而分裂割据时期,虽然可能让思想更自由、文化更活跃,但是却可能因为连年战乱和动荡而使得老百姓陷入痛苦之中。一句「兴,百姓苦;亡,百姓苦」道出了历史发展的无奈和深沉。

葛剑雄在《统一与分裂》一书中指出,中国历史上诸侯分封割据时期恰恰是中国历史上思想最活跃的时期,各种杰出的人文主义思想都产生在分裂时代。春秋战国是中国历史上文化思想最灿烂的时期,许多对后世有巨大影响的哲学思想和哲学家都产生于这一时期,而三国、两晋、南北朝时期也是能人辈出、人才济济的时代,许多我们耳熟能详的典故和名人轶事都产生于中国的「乱世」,而不是出现于中国的「治世」。一个基本的解释为:在天下尚未一统时,各个统治者为了统一中国,特别能够礼贤下士,尊重人才和重视人才,因此也能给予相对的言论自由和学术自由空间。而分裂时期的能人志士也可以「用脚投票」,当一个地方的统治者压制人才和限制自由的时候,人才可以流动到其它国家,以便可以发挥自己的才能。在春秋战国时代,有无数这样的故事,一个诸侯国的人才流动到其它国家而成为杰出的治国能臣。比如战国时代的魏国就是人才大国,许多杰出的人才如商鞅、张仪、鬼谷子都时魏国人,但是魏国却留不住本国的人才,魏国的杰出人才都跨「国」流动到了秦国、齐国等,等于为其它国家作嫁衣裳。相反在天下一统时期,君主为了稳定统治,大多会加强君主权威,严格控制出格言论和异端言论,因此容易造成「万马齐喑」的局面。而且在大一统时代,人才再也不可能跨「国」流动,因为「普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣」,当君王决定镇压异己的时候,就决定了人才的命运,要么终身郁郁不得志,要么就是身首异处,成为帝制皇权的牺牲品。

这样的观点是有一定道理的,但是不能引申结论为「分裂好于统一」,这就是极大的谬误了。遍观中国史书,在分裂动荡时期人民和社会所遭受的惨重苦难可以说是史不绝书,往往是一场战争、一个军阀的劫掠就会带来空前的灾难,更不用说延绵几百年的分裂战乱对社会生产力带来巨大的灾害以及无数生灵涂炭了。中国历史上一个长时间的分裂时代就有可能造成人口锐减百分之八十和九十,其灾祸之烈,是我们今天难以想象的。最近读到两晋南北朝时期的历史,依然震撼于战争之惨烈、屠戮之残酷和民生之痛苦。可以这么说,良政好于暴政,暴政却好于无政府,全国一片混乱、一盘散沙的分裂割据是各种情况中最坏的一种。在中国历史上通常是这样的:当中央政府能够有效节制地方政府,让政令通行于全国的时候,国家就能够安定;当中央政府无法有效节制地方政府以及政令无法畅通的时候,这往往也是国家分裂动乱的序曲。地方政府横征暴敛,千方百计地巧取豪夺,恶化了国家和社会、国家和民众的关系,同时他们却可能通过腐败网络和朋党联系侵蚀国家的税收来源基础,损害国家财政实力,既造成国家财政收入和税收汲取能力极端低下和不足的局面,又造成基层民众对国家的强烈不满,最后输家是国家本身。明末、清末和民国初年的局面都反映了中央和地方关系严重失衡的基本状况。即使是在太平盛世,地方势力作大、割据一方,都有可能带来巨大的灾祸,汉景帝时期的七国之乱,晋惠帝时期的八王之乱,康熙时代的三藩之乱,大唐鼎盛时期安史之乱,只要认真解读这些历史事件都能看到中央和地方关系的影子。翻开杜甫的诗集,每每能感到国家分裂动乱带来的极为惨痛的结果和诗人的感时伤怀。因此,我们在太平盛世时,当然可以神游于春秋战国的思想自由和文化灿烂,也可以沉迷于三国时期的壮怀激烈和智慧角逐,但是我们最好不要梦想回到那样的时代,因为除了我们看到的浓缩在历史小说中的杰出人物的故事之外,更多的恐怕是杀戮、动乱、战争、劫掠和屠杀,更多的是黎民之哀痛,社会之动荡,生活之困顿,古语说得好:「宁为太平犬,不作乱世人」,讲的就是这个深刻道理。国家统一其实是我们的祖先在血与火、刀与剑、哀与泪中留给我们最宝贵的遗产,中国人对大一统思想的向往和对国家统一孜孜不倦的追求不是偶然的,而是在历史发展中深刻教训里凝结出来的坚不可摧的民族凝聚力,我们不应该草率地批评这样的民族凝聚力,并轻易地把这种凝聚力与「封建」、「专制」和「帝制」等划上等号,而是应该在吸收前人宝贵历史文化遗产的基础上细致考虑大一统中有哪些具体的问题,有哪些应该克服的弊端,哪些方面则是我们前行的根基,在中国崛起的新时代哪些方面可以为我们所用,并服务于中国现代化大业,而哪些方面应该结合新时代的制度建设和国际政治文明发展中的新元素来进行改造和创新。中央和地方的议题不是一个简单的议题,必须结合世界政治文明发展进程一起来看,让我们先来看看美国建国进程和关于联邦主义的讨论。

2.二 联邦主义视角:北美的联邦国家现象

北美洲三个大国美国、墨西哥和加拿大都是联邦制国家,这里主要来考察一下美国建国的历程,并详细介绍联邦主义思想的精髓。

世界上所有国家按照行政体制来看都可以分为单一制和联邦制两种不同类型,单一制是指一个国家的地方政府是由中央政府任命的,中央和地方是上下级关系,中央政府有权免除地方政府官员的职务。世界上大多数国家都属于中央制国家;而联邦制国家则被某些学者定义为复合共和国,其基本思想是大共和国里套着小共和国,联邦政府和各个州政府都是通过选举产生,而不是上下级的任命关系。严格意义上来说联邦制下的州和邦也是一个个主权实体,每个州和邦都有部分立法的权力,都可以在一定权限范围内制定地方法律,但是在联邦政府层面上也拥有全国统一的宪法。世界上大约有二十多个国家是联邦制国家。在国土面积较为广袤的国家中,大多数都是联邦制国家,比如美国、加拿大、俄罗斯、巴西、澳大利亚、阿根廷、印度等,国土面积较小的联邦制国家有德国、奥地利和瑞士等。为什么会产生联邦国家这种现象呢?其根源还是在于协调中央和地方的关系。特别是在国土面积较为广大的国家中,如何保持地方的活力和多元文化特色始终是一个难题,联邦制的优势在于充分调动地方经济和社会的活力,给予各个地方政府相当的权限和立法权力,以便因地制宜地发挥各个地区的优势,促进地方经济的发展和活力的发挥。另外在民族众多和民族矛盾纷繁复杂的国家(特别是瑞士和加拿大),联邦制度给予各个民族聚居区独立自治的教育权、文化权,可以在尊重各个区域文化的基础上实现国家的联合。

联邦制是人类在面临国与国无尽的战争和纷乱后一种理念和制度的创新,也是一种人类文明历史的进步,其确立和发展体现了人类积极探索和文明理性的智慧,希望通过和平的方式实现国家的联合。联邦制国家的基础根源是法治国家,通过明确的法律条文来界定各级政府(联邦、州和地区)的立法范围、权力范围、管理权限、职能领域,各级政府的财权和事权也得到较为明确的划分和界定,当各级政府出现了职能不清、权限重叠和管理混乱等情况的时候,各级政府应该可以在宪政范围内对联邦制度进行调整和修改,这在西方国家中多数是通过议会机关的讨论和议案来完成的。当各级政府出现了职能和权限上重大争议的时候,司法领域的独立裁决成为解决争议的最终手段,这通常是通过联邦体制下的最高法院的判决来完成的。因此联邦制国家是法治和宪政范围框架内的行政体制,其基本思维是在宪法和法律基础下的主权国家联合体,其思想理念根源是法治的深入人心、法治权威普遍得到尊崇和法治内化成人们生活中的一部分而成为普遍观念和共识,其运作基础也是法治的有效性、权威性和神圣性。如果不是议会体制解决争议的能力和司法制度解决争端的能力,联邦制度很难真正拥有其权威性,甚至可能使得联邦制度在内部的争吵和冲突中分崩离析。因此世界上既有运作得很好的联邦制国家,比如瑞士、德国、美国和加拿大,尽管这些国家也常常会产生州政府和联邦政府权限的争端,甚至会产称加拿大魁北克那样的分裂运动,但是最终都能在宪政范围内理性实现改革和解决地区争端问题,有惊无险,最终保有联邦国家的统一;当然也有一些联邦制国家,内部的法治进程还远远没有完成,因此联邦制的运作也不是很顺利,比俄罗斯、印度、尼日利亚,其地方和中央的争执往往会使国家机器运作陷入低效境地,整个政府行政效能较差,政令和法律难以通行于整个国家。在法治尚不完善的程度下,实行联邦制未必是福,反而可能使得地方保护势力、分裂势力坐大,他们对上(面对中央政府和联邦政府时)要求的是更多的权限和财政,对下却往往一手遮天,成为独霸一方的封疆大吏。在某些曾经实施联邦体制的国家,最终发生了分裂。一般广为人知的是南斯拉夫联邦,不太出名的是历史上曾经存在过的中美联省和中美州联邦。1825年中美各个国家在过去中美联省的基础上成立了中美联邦,包括今天的危地马拉、洪都拉斯、哥斯达黎加、尼加拉瓜、圣?萨尔瓦多等国家,其行政架构模仿的是美国的联邦体制,但是最终在其内部无尽的争吵、冲突和争端中走向解体,最后各个邦国脱离了联邦政府而独立。如果中美联邦没有发生内部独立和分裂的话,我们看到的中美版图就不会是今天众多小国林立的局面,而是一个更加有力量、不会如此轻易被美国控制的联邦统一体。而南美地区也曾经存在过另外一个联邦—— 大哥伦比亚共和国,这个短命的联邦制国家也仅仅存在了12年(1819—1831),最终分裂成为哥伦比亚、厄瓜多尔、委内瑞拉和巴拿马四国。过去的历史经验和教训应该让我们更加清醒和慎重:联邦体制当然有其优势和理念上进步的一面,但是与联邦制度相搭配的是各国具体的文化和历史传统、国家和社会的关系演变以及各国的法治传统。美国人在历史上是一群跨洋过海的政治难民和宗教难民,其清教徒传统强调的是个体的救赎、个人主义和社区自治管理。美国人从国家历史的开端就对国家充满着不信任和怀疑,美国文化决定了各州强大的自治经验。而美国在其历史发展的脉络和路径中形成了法治国家和宪政国家的坚实基础,司法解决政府体制的争端在美国具有历史因袭而来的传统,因此美国的联邦制搭配的是美国的历史、文化、制度、传统和法治等,我们不能简单地认为把美国的联邦制复制到中国来就能解决一切问题了,这不仅是很轻率和幼稚的,甚至可能带来一些我们无法预见的严重后果。我们可以并且应该学习联邦制度中许多解决中央和地方关系的作法,但是必须紧密结合中国的文化传统和政治实践。

具体而言,我们必须思考,中国的社会传统和文化土壤环境是什么,与主要联邦制国家有什么区别;中国人思想和精神世界里关于国家的观念跟主要联邦制国家有什么区别,其在历史上是如何变迁的;中国历史上中央政府和地方政府是如何互动、如何演进的,有哪些利弊;最重要的问题是,中国是否已经完成了法治国家建设的进程,中国是否已经成为一个法治观念普遍根植于人们日常生活和思想观念中的法治主义国家。如果不去考察具体的情况和国情的话,把联邦制等同于「民主」、「自由」等带有宗教崇拜意涵的词语,重新掀起对联邦制度的崇拜,把制度构建和一种新意识形态激情联系在一起,对今天的中国恐怕不是一件好事。这是我在阅读关于联邦制度文献中一个最大的担忧:有不少学者可以作到心平气和地讨论联邦制的利弊和对中国今天发展的借鉴,但是也有不少学者,特别是在国外的一些学者,对联邦制度有一种不切实际的拔高和崇拜,这当中多少看到了过去「民主弥赛亚」的影子,真心希望今天的中国人不要再来一次「联邦弥赛亚」,把联邦制跟民主、自由等简单联系在一起,认为联邦制就是人类一切进步的代表,而中国的现状就是联邦制度的对立面,因此只要移植联邦制到中国,一切弊端就会迎刃而解。当然,联邦制中的一些好经验值得我们认真细致地去考察和探索,但始终要作到结合中国国情和实际,来分析哪些是值得我们学习的部分,哪些是跟中国国内环境不相适合的。

笔者在这段时间详细翻阅了亚历山大?汉密尔顿(Alexander Hamilton)、詹姆斯?麦迪逊(James Madison)和约翰?杰伊(John Jay)于1788年合著的文集《联邦党人文集》(The Federalist)。这本政论集主要为麦迪逊和汉密尔顿两人所著,反映的是美国18世纪末期一个政治群体 —「联邦党人」的重要政治观点。当时美国在取得对英国殖民者的独立战争胜利之后,成立了由13个州组成的邦联(Confederation)。邦联区别于联邦(Federation), 是一个中央政府非常虚弱的不同主权国家联合体,比如说苏联解体后的独立国家联合体就带有一定邦联的性质,邦联从严格意义上来说不是一个国家,尽管各个邦国可能让度微弱的权力到中央政府层次,但是中央政府的力量是非常薄弱的,一般不具有在全国征税的权力,也没有统一的国家军队。正是在18世纪末期,美国的联邦党人通过大量的文集、讨论和思想宣传,为建立统一的美利坚合众国作了重要的思想准备和理论准备,而《联邦党人文集》则是一部最重要的著作。今天我们在回顾美国建国的历史过程,重新来品评美国联邦制度和美国宪法确立的过程,的确可以得到无比深刻的历史启示。该文集一共有85篇,是一部关于美国政体和联邦共和国设计的杰出著作。该文集最重要的内容有下列几部分:建立一个强有力的联邦共和国及联邦中央政府的必要性;分权制度和权力制衡制度的重要性(包含了联邦层面上的分权机制和每个州内部的分权机制);司法制度调节宪政争议的重要作用。一般谈到联邦制度和《联邦党人文集》时,许多学者都会强调联邦制度如何民主,如何能发挥地方活力和民族自觉,关于这些方面笔者并不否认。但是不知有意还是无意,许多讨论都刻意忽视了重要的一点,《联邦党人文集》初始的目的是针对美国虚弱的政治制度和虚弱的邦联政府而言的,其倾诉的对象是广大的美国民众,其最重要的论点就是要说明联邦胜过邦联的原因,以及一个强大的联邦和联邦中央政府对于未来美利坚民族发展的重要意义。

与麦迪逊和汉密尔顿相对应的是支持虚弱邦联政府、反对成立统一联邦的「反联邦主义者」(Antifederalist),双方不断展开争论,争取的对象是美国人民。因此我们在谈联邦主义的时候,千万不能忽视了联邦制度的成立是美国联邦党人为了摆脱一个虚弱的、毫无效力的邦联政府所提出的新方案。《联邦党人文集》前10篇都是在讲一个统一的美利坚合众国和强大的联邦政府的重要意义,如果刻意忽视这个事实,那么只能说明有意识地裁剪一本文集来达到宣传自己思想的目的是多么容易偏离历史事件原本发展的脉络。让我们穿越时空来看看联邦党人强烈主张建立一个联邦共和国的重要论据吧:

(1)麦迪逊和汉密尔顿从人性的角度来谈人类历史的教训。他们受到哲学家霍布斯和大卫?休谟的影响,认为人的本性充满着争竞、凶恶、野心、贪婪和追逐,人的本性决定了人类构成的包括国家在内的所有组织天然就充满着利益的角逐、恶性的争斗和利益的竞争。(2)欧洲古代历史特别是古希腊和古罗马的历史告诉了人们,由人天性决定的「恶」使得古典时代许多君王为了一己之私(对财富、领土、人口、资源、情欲的追逐)而滥用国力,发动各样的战争。古希腊的城邦国家无止境的征战如旷日持久的雅典、斯巴达战争和伯罗奔尼撒战争最终导致了雅典的毁灭。而强盛的古罗马帝国也因为到处扩张侵略、四处征伐而由盛转衰,最终被蛮族彻底洗劫一空。而欧洲历史上许多征伐处处留下了国家残酷争斗的痕迹,比如十字军东征、英法百年战争等。(3)在地理大发现和工业革命之后,欧洲民族国家之间的争夺更加剧烈了,英国和西班牙在欧洲争夺霸权,荷兰和西班牙的战争,英法大战,德国境内残酷的30年战争,这一切都反映了人类本性「恶」的因素和私欲的急剧膨胀带来的恶果。(4)美利坚在反英革命胜利之后建立了反英联盟 — 由十三个邦国构建而成的邦联。从基本层面而言,邦联是不同国家的联合体,还不是一个严格意义上的国家。美国人面临的重大抉择是:要么生活在13个的独立的国家中,有一个形式上松散、但是事实上却名存实亡的中央政府;要么选择生活在一个统一的联邦国家架构下,除此之外,并无其它选择。(5)如果是生活在13个不同的国家中,那么欧洲历史上的一幕幕将不可避免地重演,人类本性的私欲和贪婪决定了如此紧密相邻的13国必然会互相争斗、角逐、争竞和相互发动战争,13个国家中也会形成各种不同的战略战术同盟,北方相邻的州在争夺土地和水域的资源时,也许会权宜地与南方各州结成联盟,西边的州在进行战争时也会跟东边的州结成同盟。欧洲历史上民族国家永无止境的战争、屠杀和仇恨将在北美大陆重新上演,各种阴谋诡诈、野心勃勃与合纵连横将在北美大陆拉开序幕,一旦仇恨蔓延,将是几个世纪都难消弭的民族情节。(6)麦迪逊和汉密尔顿认为,更为致命的是,敌国(当时主要是指英国、法国和西班牙等欧洲强国)必定不会放过美利坚领土上各个邦国竞争角逐和相互征伐的好机会,进行干预。他们或是跟弱的邦国订立秘密盟约,给予他们财政支持和军事支持,或是将军舰直接开到美国的外海和内河,强行进行军事干预,或是阴谋挑动美利坚不同的邦国内斗,让美利坚内部打得不可开交,战争永不止息。除了挑唆战争之外,敌国还可以任意与其中一些邦国签订经济盟约和财政和约,给予一些邦国优惠,从而大大破坏北美各个邦国之间形成共同市场,而让其中一些邦国永远依赖外国,成为这些国家的附庸。(7)由于邦联内部的分裂和争斗,敌国可以乘机利用机会在美国内部进行仆从国之间的代理战争,英国、法国、西班牙支持下的各邦国可能会互相大打出手。美国人在前面互相残杀,背后飘扬的却是英法西国国旗。英法西国的船只可以任意在美国的内河上航行,而无视美国的主权。最后的结果是抗英战争的结果毁于一旦,美国可能再次沦为欧洲国家的势力范围和殖民地。(8)由于缺乏统一的联邦国家和统一的联邦中央政府,各个邦国无法用一个共同的声音表达自己的观点,也无法有一个中央政府代表大家共同的利益。一旦英美战端再开,13个国家再去协商中央政府,那就会悔之晚矣。那时候各个邦国之间必定会钩心斗角,为哪个邦国更多地代表中央政府而争斗,为中央政府该拥有多大的财权而争斗,为该不该建立统一的联邦军队而争执,当这一切都争论完毕后,美利坚恐怕也就亡国了。(9)缺乏统一的联邦军队使得各邦国将无法有效地凝结成统一的力量去打击敌人,缺乏统一的联邦政府将无法产生代表全国的政府去和敌国谈判、博弈并为统一的美利坚争取国家利益。在没有联邦国家的条件下,一个显而易见的恶果是,各个邦国可以单独和敌人停战媾和,从而让敌人可以轻而易举地达到分化美利坚内部的目的。(10)缺乏联邦政府的另外一个后果是:假设任何一个邦国因为违反国际法而与欧洲列强发生冲突,最后的结果却是让所有的邦国倒霉。因为没有一个统一的联邦国家去处理这样的问题,所以一旦有不同的邦国和列强发生冲突,各列强定会乘机占领该邦国,但是列强的野心并不会止于该邦国,他们一定会以此为据点,继续扩大侵略范围。最终的结果就是各个邦国被分割蚕食。(11)一个强大的联邦共和国,一个统一的中央政府,一个统一的联邦军队,一个强大的联邦海军,可以有效地动员全国的力量,对抗或是吓阻敌人的侵略野心和阴谋。一个统一的国家,可以用一个声音说话,防止各个邦国单独和敌人缔约,防止大家被各个击破,最终维护的依然是美国人民的整体利益。(12)一个强大的联邦政府可以选拔全国优秀的人才到联邦层面,集中全国的智慧力量,谋取国家长远发展,它可以有效地协调全国各个部门和政府机构,更有效地进行资源优化配置。(13)一个强大的联邦和中央政府可以充分发挥北美大陆地貌广阔、土地肥沃、山川壮丽、资源丰富和内河河流众多的优势,并致力于建立全国统一的大市场,建立世界上最强大的国家。(14)美国巨大的发展前景和广阔的商业利益并不会让欧洲列强愉快,美国在全世界扩展其商业投资力量也必然会和老牌资本主义强权发生碰撞和冲突,在这样的条件下,一个由强大国力支撑的联邦海军将是维护美国本国利益和美国在全世界各地区利益的重要保障。(15)一个统一强大的中央联邦政府可以更加深谋远虑,冷静理智地从民族长远利益出发来维护美国的利益。相反,一个邦国政府考虑的往往只是地方的利益,而缺乏全盘的智慧设计。

麦迪逊、汉密尔顿和杰伊最为杰出的是不单单停留在主张建立一个强大的联邦政府这方面,他们提出的一个更重要的议题是「人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织?」通过对人性本质的分析,联邦党人不仅号召成立一个合众国,通过彼此的联合来防止国与国自古以来就有的恶性争斗,只有联合并结为一体才能真正保卫个人的自由。这是联邦党人理性设计新社会的一个重要方面,通过强大的联邦来保卫公民个人的自由。但是三位作者也都深刻认识到,人性本恶导致必定要采取一种权力分化、权力制衡和权力监督的政治体制,因此联邦党人认为,既然每个人都有无法抑止的「恶性」和「野心」,野心必须用野心来对抗。在制度设计上必须针对每个人的私欲和野心采取权力制约原则。他们论证到:用这种方式来控制政府的权力,本身就是对人性的一种耻辱。但政府本身的存在不就是人性最大的耻辱吗?「如果人人都是天使,那人类就不需要任何政府」。反过来说,联邦党人认为,正因为我们都不是天使,我们每个人都有「恶」的一面,都有无法控制的「权力欲」和「野心」,才需要政府的存在,才需要政府各个权力机关的权力制约。

麦迪逊、汉密尔顿和杰伊的第二个重要设计就是立法权力、行政权力和司法权力的三权分立,按法国政治学家照孟德斯鸠的观点,如果将这三种权力交给同一个政府机关或是一个人来执行的话,就会形成独裁专制的制度。三种权力的分立不仅仅在联邦层次上,也在各个州内部进行分立。联邦立法机关实行的是参议院和众议院的两院制,互相牵制对方的权力,防止立法机关权力过大。另外,行政机关和最高法院之间权力也互相牵制,行政机关和参众两院的权力也互相牵制,参众两院和最高法院之间也存在权力互相制衡。美国宪法之父们深刻识别了人性,认识到人类有史以来各种政体的弊端,他们通过层层相连和环环相扣的分权机制来精妙设计年轻的美利坚共和国的政治制度,既建立了一个强大的联邦国家和联邦中央政府,又防止传统政体的弊端,为美国长远的发展打下了坚实的基础。

麦迪逊、汉密尔顿和杰伊的第三个重要设计就是通过宪法政治和法治来确定联邦政府、州政府和地区政府的权限和职能。这样的设计目的在于如何在一个面积广袤的国家内部实现分权,既建立一个统一的联邦国家,又能充分发挥各个地区的经济、自然资源优势,充分调动各个州的活力,实现地方自治。正如笔者前面所指出的那样,联邦国家本质上是宪政国家,是法治国家,只有在宪法和法律的权威真正得到确立、享有崇高地位的国家,只有在法律可以界定各级政府职能、权限、权力和它们之间相互关系的国家,只有司法能够调节各级政府争端的国家,只有当法治无上的权威被广大民众普遍内化为生活方式的国家,只有在各级政府严格遵纪守法、并把法治当作最高典范的国家,联邦制才可能真正发挥其效力,很好地运作。否则,在条件不成熟,各种社会、心理、制度、文化土壤尚没有建立起来的环境中,联邦主义不仅不是一件好事,更有可能造成地方保护主义和地方割据。我们未必要有联邦之名,而是需要借鉴其中合理并有利于中国理顺体制的那部分,来为中国现代化大业服务,而不是完全复制联邦制到中国来。

在谈到联邦主义的时候,必须强调三个层面:一是统一强大的联邦和中央政府的重要性和必要性,二是分权制度和权力监督制衡的重要性,三是中央和地方关系和权力在法治范围内的界定。如果只谈第二、三个方面,而忽略了第一个方面即联邦党人当时提出这套设计最首要的本意,那就会形成片面的解读。

3.三 横向功能分化和纵向职能分化

在一个现代化的社会里我们可以发现很多社会分化的形式:不同学科的分化,同一学科内部的分化,政府内各种职能的分化,三种基本权力的分化,国家、市场和社会的分化等等。社会的精密分化和分工无所不在,形成现代化社会重要特点。

欧洲文艺复兴时期曾经产生过许多博学家,他们对文学、艺术、历史、天文、算术、考古等都感兴趣,而且在当时能成为各个领域的大家。但是在现代社会,博学家已经是不可能产生的了。如果有一个人宣称他是博学家,那一定是不切实际的妄言。在现代化社会,各个行业的专业知识日益复杂和庞大,各行各业的分工日益精密细致,每一个社会系统下可以分化出无数个子系统,每个子系统下又可以分化成更多的子系统,子系统下还可以继续划分。我想,每位大学生、专家学者都会感慨学科下分化的纷繁复杂,一门生物学,物理学,政治学,社会学可以划分成大量的不同研究方向,每个研究方向下还可以分化成更多的研究重点,因此现代社会不仅不会再产生博学家,甚至也不会产生一个完全了解本专业的政治学家、生物学家、化学家、物理学家或是社会学家,我们只能说自己是研究什么方面的,以什么为重点,对于更多的未知领域和未知信息我们通常只能回答「我不知道」、「我不了解」,没有一个人再能宣称自己全知全能,我们也不敢宣称自己完全了解本专业的方方面面,我们在现代化的专业分工面前是如此有限,如此的「无知」,因此现代化社会的分工要求每个人都谦虚——谦虚地面对自己不知道的太多信息。

图一 横向功能分化与纵向职能分化

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图表来源 作者自制

现代社会的复杂性正是源于人类社会高度的进化过程,这表明人类社会日益进入高度发达的状态。正如高等生物体和高度发达的神经系统分化极其细密复杂一样,现代化社会也因为其复杂性而不得不走向高度分化和分门别类的状态。在一个高效运作的现代化社会里,因为高度的功能分化没有任何一个国家机构、部门甚至没有任何一部国家机器可以全面控制社会的各个领域,没有任何一个权力机构可以垄断一切权力、资源和社会领域,没有任何一个魅力型领袖可以再宣称自己全知全能。因为社会系统已经高度分化了,权力也已经高度分化了,职能领域也已经高度分化了,再眉毛胡子一把抓地由国家去干预经济、社会、司法和人民生活领域必然会造成社会的严重僵化和社会功能的严重衰退。苏联模式在全球的溃败就说明了这种模式违反了现代化社会功能分化和权力分化的原则,试图用中央领导开会的方式解决2200万平方公里广袤土地上大大小小的一切问题,这注定会导致一个结果:该管的管不好,不该管的到处去管,最后的管理必然是低效的。那种宣扬用国家面面俱到的计划去管理一切、去计划每个企业产品的产量和销售、去干预人民生活和民间社会的自治、去干预现代司法系统独立运作的大包大揽的作法注定将因为不能适应人类社会高度的复杂性、精密性和功能分化性而失败。卢曼对现代社会认识理论最大的贡献是人类社会的功能分化理论(见图一),以前也有许多学者讨论横向的分权理论,认为立法权力、行政权力和司法权力应该分别分立到不同的权力机构中去,笔者认为这依然没能道出人类社会发展规律中最核心的部分。而卢曼的功能分化理论正是全面指出了现代社会分化的重要方式,通过功能分化的各个系统的自我运作和独立自治,现代化社会完成了自己高效廉洁的运作。政府部门的权力被缩限到政治系统内部,通过政策的制定和规划来为其它系统服务,而政治系统本身的逻辑、规律和原则(权力)已经不能直接干涉经济系统、司法系统和教育系统等的运作,否则就违反了功能分化的原则。所以现代化社会中的横向功能分化系统没有高低之分,每个功能系统的地位是平等的,他们既各自紧密相连,互相服务于对方,同时又高度功能分化、高度独立、高度自治,因此他们的关系是平行的,没有一个功能系统高于另外一个系统,也没有一个功能系统比另外一个更重要,他们只能用数个平行的圆圈表示出来(见图一)。只有当各个系统功能分化并为整个社会履行自己的功能的时候,整个社会才能高效率地运转,不会产生功能障碍。一个社会除了横向功能分化以外,还必须有纵向的权力职能分化,必须科学有效地界定各级政府的权力范围、职能界限、管理领域和功能分配,才能完成各级政府应该完成的重要任务。纵向职能权限分化和横向功能分化是有区别的:横向功能分化是一个社会本质性的把握,涵盖了一切社会领域,纵向权限职能分化说到底是政治系统内部的一种权力分化和分配,是隶属于政治系统内部的子系统。

为什么单独把政治系统内部的中央和地方的权力拿出来和功能分化放在一起讨论?归根结底在于中央地方权力和职能分化对于整个政治系统和政府部门的运作具有重要意义。横向功能分化最初产生于15世纪的欧洲,19世纪发达的工业化国家基本完成了向现代功能分化社会的演变,因此横向功能分化是现代社会的产物。而纵向的权力分化以及中央和地方关系的分配,古已有之,在任何古代文明、封建帝国和王朝中,无论是欧洲、印度、中国,还是奥斯曼土耳其帝国都存在中央和地方的权力分配关系,只是任何古代帝国都无法找到行之有效的方式来界定中央和地方的关系,以达到下列目的:既保证国家的大一统局面,又能够充分发挥地区的优势和活力,促进地方社会和经济的发展。由于古代地理交通及通讯条件的限制,再加上政治体制的限制,中央和地方的关系往往是任何政府最大的难题,这几乎构成一个死结,也是一种零和关系。一方权力的增加必须以另外一方权力的减损为代价。这就意味着要么中央政府扩权,牢牢控制帝国,形成专制帝国大一统的局面,要么地方政府扩权,剥夺和削弱中央政府的权力,形成地方坐大、中央衰退的混乱局面。所有的古代王朝都试图在中央和地方的权力上寻找一个平衡点,但是始终不得其法。无论是中央政府的高度集权和地方扩权都给社会带来不利的影响,高度集权容易造成权力高度垄断而忽视了地方的民情和千变万化的状况,更难作到因地制宜,而高度权力下放却又可能造成地方割据,诸侯独霸一方,甚至形成地方封疆大吏危害一方的局面。

而正是在这至关重要的一点,即中央和地方权力分配关系上,美国的宪法之父们通过对人类社会的精密思考、在对人性的深刻把握的基础上提出了全新的解决方案,为人类社会找到一条崭新的出路,那就是立宪体制下、宪政范围内的纵向权限职能分配。在这种崭新的人类制度中,中央集权和地方分权已经不再是零和关系,而是一种双赢关系,甚至可以说是一种既集权又分权的模式,这种「集权分权」模式的核心是,在法治框架中和法律范围内权力实现分化,每一级政府(中央、州、地区)都分享到一定的权力和职能,也分配到各自服务管理的范围,同时也清楚界定大家共同管理的范围和各级政府单独管理的范围区域,有效的法律界定和宪法政治分权其实并不是在削弱中央的权力,也更不是在削弱中央的权威,相反进一步促进了法律范围内的中央权力,在更高层次上巩固和提高了中央的权威。只有在大家都遵守法律的法治环境中,只有在宪法政治的框架中,中央政府才能取得真正长久的权威,才能进一步扩大自己的现代服务管理功能,为国家的现代化完成自己应当完成的重要责任。

所以中国崛起策谈到这里可以概括性地提出:中国现代化之路上必须从两个方面探索制度的建设,一是我们应该如何理性过渡到一个横向功能分化的现代化社会,另一个方面是我们能否找到一个科学界定中央和地方权限和职能的方法,既能保证和提高中央政府的权威,又能充分发挥中国各个地区经济社会和人文的独特优势;能否在牢牢维护国家统一基础之上实现各地区因地制宜的全面发展。现在大家都热谈大国崛起,学习历史上大国崛起之路,因为我们的理想是要在我们这一代实现中国的大国崛起。我建议大家要特别关注美国的大国崛起之路,本篇提到的《联邦党人文集》是一本智慧论集,建议有兴趣的朋友去细读,我个人觉得收获远不只一个方面,而是在各个方面。当时美国在强国之路上有许多情况跟今天的中国有类似,有许多情况又非常不同。我感慨的是美国的政治精英或是宪政精英们有这样丰富的智慧和理性去为新大陆、为还未诞生的祖国设计一个崭新的制度,考虑的是如此细致周全,设想的是如此全面,仿佛对每一个细节都进行过千锤百炼的通盘思考,仿佛对每一个步骤进行过精心的沙盘推演,我感慨人类有这样的智慧和缜密,有这样的远见卓识和卓尔不群,甚至在穿越200百多年的时空后仍能给予我们这么大的启示,许多当时对民主、共和、自由优点和缺点的讨论和对人性的深刻反思直到今天仍然闪烁着真知卓见,以至于今天的我甚至有一种跨越时空、跨越国籍找到知音的感觉。中国崛起策下半段的一些篇章将继续结合麦迪逊和汉密尔顿的一系列著作,当然将紧密联系今天中国崛起的实践。

美国在抗英战争和立宪政治之后能在两百年的时间崛起成为一个世界超级大国的确是人类社会发展的一个奇迹,想想当时美国面临被欧洲列强讹诈和瓜分的悲惨局面,我们很难设想那个时代的任何政治家会预见到美国有朝一日会成为世界超强。美国的强国原因我可以用一个公式表示出来:

强国公式=(横向功能分化+纵向权限职能分化)× 公共投资水平 × 国家幅员及人口

括号内的横向功能分化和纵向权限职能分化是基础,这决定了一个国家的政治、经济、司法、教育和科学等功能系统是否能够互相搭配,实现独立功能的高效自治,也决定了能否理顺国家、市场和社会的关系,而纵向权限职能分化则决定了能否理顺中央和地方的关系,当这两个面向都理顺了以后,经济的高速增长、工业化、市场经济长远的可持续发展就打下了坚实的基础,因此笔者没有单独把经济列为一环,因为横向功能分化和纵向权能分配就注定了经济的可持续发展和经济动能的全面发挥。两个面向的分化都取决于一个国家法治水平的确立,法治(司法系统的功能分化)根本性决定了括号内的内容是否能够实现。括号外的公共投资水平是指一个国家对教育、医疗和社会福利的投入,因为这样的投入带来的是加乘效应,也就是一位公民接受了高等教育以后带来的福利增加不是仅仅波及到另外一个人或是几个人,而是以乘法的方式让社会受益,因此其用乘号表示。而一个国家的天然禀赋即国家的幅员和人口也会带来加乘效应,决定了一个国家综合国力的潜力翻番,小国家即使实现了横向功能分化和纵向的权能分化,具有良好的公共投资体系,但是因为人口太少,乘以人口参数后依然不会成为世界大国和世界强国,比如加拿大、澳大利亚是功能分化的现代社会,也实现了中央地方权能的科学分配,也进行了广泛的公共投资,面积幅员也很广大,但是人口稀少,因为缺乏这一点因素也难以成为世界强国。

从这个角度来看,美国成为世界超级大国的确是符合了各个重要条件的。先看括号内,美国是世界上率先实现纵向权能分化的国家,用宪法的方式确定了联邦、州和各级政府的关系,成为世界上最早的联邦制国家,也就是美国是世界上最早理清了中央和地方关系的国家。而美国人在历史上主要是从欧洲来的移民,许多人是清教徒,欧洲文化的熏陶和清教徒文化的影响使得美国比较容易按照欧洲国家的路径实现横向功能分化,特别是美国人法治文化的确立让美国成为世界法治国家和宪政国家的先行者,司法系统的独立分化扫除了美国迈向功能分化之路的重要障碍,让美国逐步实现了横向的功能系统的分化。在括号内的两项内容实现后,从括号外的公共投资水平来分析,美国并不是世界上做得最好的,美国的公共投资水平与公共福利制度落后于许多欧洲国家,但这只是相对而言的,与世界上大多数发展中国家和过渡经济国家相比,美国的公共投资水平和公共教育水平仍然是优良的。虽然公共投资水平美国略有不足,但是其庞大的幅员和人口规模带来的天然禀赋使得美国在工业化国家中占有遥遥领先的优势(工业化国家中只有日本有一亿两千万人口,其它工业化国家人口都在一亿以下,而美国却拥有三亿人口的庞大基数),当各种要素加乘在一起时,美国的世界超级大国地位就必然注定了。

按照这个公式对照中国的国情,我们发现括号外的情况非常有利,中国具有世界强国的天然禀赋(幅员和人口因素),公共投资水平方面我们一度走过弯路,经历过曲折,但是在胡温新政后,这样的趋势得到强烈的扭转,现在全国上下几乎都认识到公共产品的重要性,因此可以预见的是,在中国综合国力不断大幅度增强的情况下,公共投资水平将不断得到提高,因此这个因素将逐渐成为我们利好的因素。关键是在于括号的内部,我们是否能够实现社会高效廉洁的功能分化,能否实现新时代、新环境下科学界定中央和地方的关系以实现纵向的权力职能分化,将是我们强国之路的制度关键。无论我们的GDP每年怎样实现高速增长,无论我们的外贸数字如何跳跃,外汇储备如何飞快增加,这都是强国路上的量化标准,而不是核心的质化标准。从长远来看,仅仅是数字的跳跃无法保证我们稳健地迈向世界强国的目标。只有当核心的质化标准 — 即制度建设得到质的进步的时候,量化的增长才有了长时间的保证,我们的增长才是可持续的增长。当括号内的内容逐步实现后,中国强国之路的内部隐患就得到根本解决了,中国崛起的伟大进程就必将顺利实现,也将没有任何国家可以阻挡这一历史进程。实现括号内的内容,归根结底是法治。以法治国,将是未来二十年中国制度建设的关键。

4.四 建国后的中央和地方关系

在新中国建国之初毛泽东在《论十大关系》的经典文章之中专门谈到了中央和地方的关系,可以看得出来当时的中国领导人并没有完全固步自封,也没有完全由意识形态来决定国家政策,相反却是对中国未来制度的设计有很多考量。毛泽东曾在不同场合表示过,西方国家处理中央和地方的关系有很多值得新中国借鉴的地方,比如美国和欧洲国家就能更好地发挥地方活力和调动各级政府的积极性,相反苏联却因为管得太宽太死而缺乏活力。从毛泽东对中央和地方关系的谈话来看,新中国领导人对国家的未来的确是尽职尽责,并进行了通盘考虑的。中国一方面利用了共产主义意识形态完成了社会组织和基层动员,完成了民族国家构建的历史伟业,另外一方面在模仿借鉴苏联中央计划经济模式时并没有照抄苏联的各个方面,而是仔细对比了苏联模式和西方模式的一些方面。由于历史条件的局限,当时中国主体上是采取了中央计划经济的模式,这对于当时中国在及其困难的环境中完成民族国家构建、社会基层的大规模组织、内部自我积累式工业化的发展也起了特定历史阶段的积极作用。但是以毛泽东为首的新中国领导人也从中国的具体国情和实践出发,多次强调发挥地方活力的重要性,毛在《论十大关系》的重要论述中就指出两个积极性(中央和地方政府)要好于一个积极性(只是中央掌管一切),由此可见毛也有开明务实、探索创新的一面。在毛时代中央政府也曾两次向地方放权,这使得中国经济发展的路径有别于苏联模式和东欧模式,不过两次放权到地方的结果都不是很成功,一次是大炼钢铁时期,一次是「文化大革命」时期,中央政府曾经把经济权力下放给地方政府,放权的重要标志就是中央所属的企业迅速下降。比如1958年中央直属企业从9300多个减少到1200个,一次在1960年代末期中央部属的企业由1万多个锐减到文革末期的1600多个。两次分权下放都是领导人在高度中央集权和牢牢控制国家统一团结的大局下发生的,其目的在于促进地方经济的积极性和活力,但每次分权的结果却是地方投资规模严重膨胀,各个地方乱上项目,盲目扩大基建规模,不切实际地扩大生产线,最后总是中央政府治理整顿和权力回收。中国的权力下放尽管不是很成功,但是的确让中国的经济模式跟苏联有很大的差别,尽管中国也实行中央计划经济,但是中央对经济的管制范围不如苏联那么广泛,也不如苏联那么僵化教条,导致了整个社会被管死。

改革开放后,我国吸取了计划经济的教训,走的是分权和权力下放的道路,在持续的分权思想中,无论是农业改革、城市改革、企业改革、教育改革、医疗改革、区域经济发展都按照分权的方式进行。中央政府无论在财权和事权上都出现了职能缩减的局面,中央政府的财政汲取能力在1993年下降到历史上的最低点,这样的发展趋势在1994年都得到矫正(见中国崛起策二十二)。关于中国改革开放后分权制度和权力下放究竟给中国带来什么样的结果,学者研究的看法往往南辕北辙,许多中外学者认为正是因为中国的分权改革和权力下放才空前调动了地方的经济活力,形成了各个地区经济板块和经济区域能动性的发展,使得中国各个地方政府都成为谋求经济高速发展的「政府有限公司」,一句话,中国的经济奇迹得益于分权和权力下放,正是因为弱中央和强地方才为中国经济的发展提供了源源不断的活力。持这样观点的不仅有一批中国经济学家,还有不少美国、日本和德国的经济学家也持有同样的观点。而另外一批关注社会发展和社会分配的学者却持有完全相反的观点,他们认为权力下放和分权制是中国当今问题成堆的重要根源,中央政府税赋权力和事权的下放导致国家职能的严重萎缩,教育、医疗和社会福利严重投资不足,公共产品退化成了市场产品,这势必削弱中国人力资本的培育,从长远来看必将严重削弱中国的经济竞争力。而地方权力的扩张与地方政府的公司化和市场化更是带来严重混乱,各个地方政府为了拼投资,拼外资数量,拼GDP增长率,完全无视地方社会和环境的承受力,导致中国各地生态环境急剧恶化。而压低各地劳工条件来吸引外资和内资的作法让各地的劳工生存条件恶化,各种社会矛盾日益尖锐,而中央政府宏观调控的政策完全无法得到贯彻实施,政府的宏观调控和为经济降温的作法受阻搁浅,地方诸侯经济俨然已经成型,中央重新集权和扩权是当务之急。

两种观点虽然完全不同,但是反映的都是对中央和地方关系的界定问题,也反映了不同的思维和改革方向。其实两种观点都有道理,正如前面所阐述的,一个高度复杂精密的现代化社会离不开权力和职能的分化,中央和地方政府分权的确是势在必行,回到苏联模式和计划经济模式是没有任何出路的。关键是在于能否按现代的方式做到科学界定中央和地方的权力,这是当今中国一大难题。从中国历史发展的路径来看,从毛时期和邓时期两大发展阶段的经验来看,中国都没有摆脱「一抓就死,一放就乱」的局面,要么因为中央集权管得太死太僵化,要么地方分权形成地方诸侯林立的局面。中央管得太死后又试着权力下放,权力下放太乱后又权力回收,再次返向中央集权的老路来。从中国的发展情况来看,笔者认为分权制既是中国繁荣发展的重要因素,同时也是当今中国乱象横生的重要原因。不难想象,中国在1980和1990年代的权力下放走到了大多数发展中国家和过渡经济国家的前列,其经济自由度远超过转轨的俄罗斯、独联体集团,也远超过市场经济改革起步较晚的印度和越南,这样大规模的权力下放必定会刺激地方经济的活力和地方经济的繁荣,这点是不能否认的。但是在中国国内环境下,中央和地方的权力还远远不是依靠法治的方式来确定的,各个职能领域并没有得到清晰的划分和确定,当地方经济繁荣的时候,中央又大幅度把财权下放,这样就使得中国的经济繁荣无法体现到中央政府的财政收入中。这里就反映了一个悖论:地方经济越发展,中央的财政收入反而越少,国库的岁入严重不足,中央政府解决全国性议题的能力反而捉襟见肘。这样的地方自由繁荣和中央财政能力没有形成正比关系。另外事权的迅速下放导致许多带有全局性和根本利益性质的公共产品也随之下放到地方,有的领域因为没有明确界定成为各级政府都不管的真空领域,其结果是社会福利产品和公共教育的市场化和严重生产不足,社会问题大幅度增加(见中国崛起策二十三),另外中央宏观调控不力和地方诸侯经济坐大的局面的确也和权力下放有很大的关联。

因此我们再讨论中国1980年代和90年代权力下放的改革时必须有全面科学的认识,并不能一棍子将分权改革打死,也不能一味地追捧分权制改革,也不能完全用「中央集权」来表示当前中国的改革方向,因为「中央集权」容易让人联想到重新倒退到那种中央指令性计划经济的改革路径,那是我们要彻底避免的。因此笔者提倡应该就具体领域、具体职能范围来谈分权和扩权,具体说来,有哪些应该属于中央政府的权力、权限、管理服务领域却下放给地方了,那么我们就应该在这些领域回收中央政府的权力和管理范围,在这样的领域应该收权甚至是集权;在一些明显属于地方管辖的范围和有助于因地制宜调动中国不同区域发展的领域我们应当持续走分权的道路,甚至应该扩大地方的权力;在明显属于中央和地方必须合作管理范围的领域则应该紧急明确双方应该共管的范围,在这样的领域,中央应该处于什么样的地位,地方又应该处于什么样的地位,中央和地方应该投资的分额各是多少,这些职能分配都应该逐步清晰化、明确化、条文化、规范化和制度化,那种各级政府都不管理的公共产品应该得到明确的界定,究竟是哪级政府应该出资,应该多大程度、何种范围介入该公共产品的生产。因此当前界定中央和地方权限职能范围的改革应该是既集权又分权的改革,或者可以成为双扩权的改革,中央政府、地方政府和地区政府都应该同时扩大各级政府的管理领域和职能领域,只是要更加明确各级政府应该管理的范围和内容,该属于某一级政府职能范围领域的就应该完全交各该级政府。其最终目标是既建立一个强有力的管理型的中央政府,又能调动各个地区的积极性和经济活力。

五 界定各级政府的权限和职能范围

根据世界银行的划分,一些产品属于全国性的公共产品,比如国防、外交、环保、国际贸易、国内贸易、财政金融、货币银行、航空和铁路运输、失业保险、铸造货币、移民等。这些职能范围是一个国家中央政府基本的职能范围,也是中央政府不可让度的权限范围,如果把这些权限交给地方政府或是市场,那么一个国家的发展就会出现大问题。而教育、医疗卫生和社会福利是存在受益转移的产品,这样的产品也具有强烈的外溢效应,因此职能上应该是以中央政府为主、由各级政府共同合作提供。而工农业和经济产业是区域性外溢效应产品,其产品的提供也是由各级政府提供。而警察、交通、基础设施的建设、市政规划则是属于地方政府和地区政府的权限范围和管理范围。从这几种产品的划分来看,部分产品的管理权限范围在中国已经得到有效界定,比如国防、外交、货币银行和航空铁路等,但是一些全国性的公共产品比如环保和失业保险尚没有明确划分到国家管理的权限之下,这是我们特别需要改进的地方。三种事关国运的准全国性公共产品,也是被世界银行称作「某种程序上存在受益转移」的产品,即医疗、教育和社会福利是我国最需要界定的公共产品,这三种产品在大多数国家都是由中央、地方和地区三级政府联合提供,在医疗、教育和社会福利领域应该明确那一级政府是组织和提供该类产品的主要责任者,各级政府(中央、地方和地区)应该明确各自应当投入的分额,应当进行管理的范围,而不能出现三级政府一起把教育和医疗推向市场的境地。比方说,教育分为学前教育、基础教育、职业技术教育、高等教育、成人教育,各种不同的教育阶段应该主要是属于哪一级政府的管理范围,这些都必须细致地加以确定,而不是各级政府互相推诿而无法形成有效管理的局面。事实上大多数国家在面对教育、卫生、医疗和社会福利时,都对内部的各种领域进行了精细的划分,并对每一项进行责任和权能分配,防止在关键领域出现政府真空和无人管理的局面。比如说许多西方国家都把初等教育和学前教育划归到地方政府的权限,却把高等教育划归为中央政府职能,也有国家倒过来,把初等教育划归中央政府,把高等教育划归地方政府,也有国家把两个权限都划归到中央政府,关键不在于究竟是中央还是地方去完成这些职能,关键在于必须进行有效的界定和划分,一旦界限清楚了,责任范围和运作范围就清晰了。最忌讳的就是一团乱麻,职责、管理范围不清,一遇到状况大家都推说不知道。医疗内部也可以分化成为基础保健、公共医院、诊所、急救服务、药房等等,这些领域也应该具体得到界定,即各级政府对这其中的哪一项服务负有主要责任。我国还应该界定的主要公共产品有:失业保险(中央政府职能),环境保护(主要为中央政府职能,地方政府也部分参与),社会保障(以中央政府为主的三级政府共同职能),警察(地方和地区政府职能),高速公路(中央和地方政府职能),对内贸易(中央政府职能),自然资源(主要为中央政府职能)等。

与各级政府界定主要的公共管理功能相适应的是,各级政府还应当以此界定各级政府的财税权限,中央政府和地方政府可以征收什么样的税种,什么是专属中央政府的国税,什么是地税,什么是中央和地方共享的税收,本着各级政府事权和财权相统一的原则决定各自的税源。同时中央政府和地方政府还应该科学界定双方的立法权限,根据职能来看,某些领域是专属于中央的全国性立法领域,有的领域是「竞争性」立法领域,地方可以取得相应立法权。一旦政府主要职能进行了科学界定,那么界定税收权限和立法权限就是必然的结果。关于税收的权限可以参照崛起策二十二二十三的讨论。而立法权限的分配是属于法学专业论题,这里将不再展开论述。

六 创新型的中央和地方关系

除了科学界定和划分中央和地方权力职能范围以外,必须面对的另外一个重大课题是:当地方政府的工程项目和经济规划不符合国家整体经济规划的时候该怎么办?当地方政府的经济行为和中央宏观调控计划和国家整体利益发生冲突的时候该怎么办?我国是一个单一制国家,从理论上说,地方各级官员是由中央政府任命的,与联邦国家相比较而言,我国中央政府依然具有更大的权威。但是问题在于,今天的地方政府已经成为一个事实行为主体,地方政府发展经济的职能已然定型,地方政府天然地把促进本地区经济和社会发展的目标看作是该级政府主要职能,因此,如果中央特别是共产党内部继续发挥自己强大的组织优势,要求地方与中央在事关国家整体利益上要与中央保持一致,要求地方配合中央宏观调控的项目下掉一些重复和低效投资的地方建设项目,如果这样的行政命令和权威方式依然可以发挥相当大的作用,那么在当前中国转型的重要时期,是可以继续使用的。毕竟政党内部组织纪律的严密是中国独特的制度环境和制度优势。但是在市场经济大潮之下、经济利益逐渐分化的趋势下,单纯的威权手段可以使用,但是必须考虑到其边际效应递减的可能性。很多情况下,尽管中央三令五申,但是地方政府认为自己在维护本地区的利益,因此他们合法化自己的行为,暗中使得中央的宏观调控计划走形。在新的时代,必须有新的方案,当然,这并不否定我国传统的组织优势和中央权威模式,只是这样的传统模式必须配合制度创新才可能取得更大的效力,为中央与地方的争执中取得更大的合法性和权威形。具体说来,笔者有以下思考:

一 我国可以考虑通过人民代表大会讨论关于中央和地方关系的新立法。尽管1979年我国立法机关通过了《中华人民共和国地方组织法》,2000年又通过了《立法法》,对中央和地方的关系和立法权限进行了法律上的界定。但随着市场经济改革的深入,我国急需进一步全面界定中央和地方关系,对中央政府和地方政府的立法权限、税收权限、职能管理范围作出全面明晰的法律界定。特别是鉴于1990年代医疗改革和教育改革的教训,我们应当在新的中央和地方权限职能法中清楚地界定各级政府对公共产品和社会福利产品负有的主要责任。

二 对于地方政府权力的节制和如何防止滥用权力的难题,应该采取鼓励社会中间层博弈的办法,由各个主要群体的民间社会组织代表自己的观点并维护自身的利益。同时鼓励地方报纸和言论对地方政府加强监督,防止地方政府限制社会监督权力和民间言论自由的现象,并逐步建立制度化的官员问责制度。关于社会中间层的重要作用可以参见中国崛起策十五。

三 一些联邦制国家实行两院制,比如美国的参议院和众议院,德国的联邦议会和联邦参议院等。美国参议院是由各州推选相同代表人数到议会,每个州无论面积大小、人口多少分别各有两名议员进入参议院。在德国,联邦参议院有权对事关中央和地方关系权限的立法和政策进行表决,比如说教育权限,联邦参议院具有表决权和否决权,在超过半数代表对某一项涉及联邦和州政府权限的改革方案投下反对票后,该议案即被否决。我国的政治体制与联邦制国家不同,具体国情也有别于大多数联邦制国家,但是联邦制国家的一些作法还是值得我们借鉴和考察,并结合中国实际发展出中国的方案来。我国政治制度设计中也有其独到之处,我国最高立法机关是全国人民代表大会,另外还有全国政治协商会议,这有点类似西方国家的两院制度。虽然我国的全国政治协商会议并不是严格意义上的立法机关,但是却具有意见表达和意见疏通的重要功能,是政治协商的重要制度化机构,中国的政治协商会议是政治制度的一种创新。虽然我国最高立法机关也是由省、自治区和直辖市的人民代表大会选举产生,但是全国人大代表处理的主要是全国性议题,当然也会讨论各个地方发展和区域发展的重要议题。但是全国人大的职能主要不在于调节中央和地方的关系,而是讨论事关国家根本利益的立法,批准国家重大建设项目,任免国家领导人等。如果将中央 - 地方的议题过多放到全国人民代表大会来讨论,必将影响到我国立法机关的立法功能,而政治协商会议则是发挥意见反馈和疏通的功能,也并不是专门针对中央—地方的政府架构而建立。

从我国与西方国家行政架构的比较来看,我国实施的不是联邦制,而是单一制,中国的中央政府权威要远高于联邦制度国家,因此我国不必照搬西方国家两院制的作法。事实上德国的联邦参议院也是有其弊端的,联邦参议院是由各州代表产生,而各州代表的党派倾向又取决于该州是哪个政党执政,这样联邦参议院内部也充满着浓重的党派斗争的气氛,当反对党执政的州超过执政党后,反对党就可以利用在联邦参议院的多数地位否决政府的一切关于联邦体制架构的改革,也可以否定一切中央和地方权限职能范围的改革。这种体制虽然有反映民意的优势,着重在于为中央和地方的关系建立制度化的渠道,但是缺点也是明显的,首先是充满着激烈的党派斗争,大多数时候忽略了问题的焦点和国家长远利益所在,其次是效率低下,许多议案长期被反对党占多数的联邦参议院否决或是束之高阁,三是立法功能重叠,联邦议会讨论过的议案或是通过的议案还要交给联邦参议院批准,这大大增加了立法成本和改革成本。我国的政治体制是中国共产党领导下的多党合作制度、全国人民代表大会制度和政治协商制度,因此我们在设计制度化和法治化的中央和地方的关系时可以天然避开政党恶斗、决策效率极其低下的局面。同时我国可以吸取西方国家制度中好的方面,加以创新。

笔者认为可以由每个省推选三名专家代表,一名是经济专家,一名是公共政策专家,一名是环境保护专家,这基本代表了一个地区发展应该全面考虑的三个因素— 既经济、社会和环境,代表着每个地区的发展应该通盘考虑到经济、社会和环境的协调发展与和谐发展。每个省无论大小、人口多寡均推选同样的代表人数,防止小省处于被歧视和被边缘化的局面,从制度设计上就塑造一种平等和谐的局面。中央也推选出专家代表团,跟这近百名代表形成协商机制,定期召开制度化的协商会议,对有关中央、地方关系的改革和新政策进行专家协商,对中央宏观调控的政策和可能影响到地方利益的决策进行协商,也对可能进行的关于中央和地方关系的新立法进行协商。在协商过程中采取34+1的模式,而不是采取1+1的模式,也就是说中央不跟各省进行1对1的协商谈判,因为1对1的谈判中各省都会担心中央对其它省让利太高、而对本身让利太低,人类心理学和政治机构的心理学有异曲同工之妙,谁都怕吃亏,谁都想得好处,在1对1的协商中由于不知道其它省与中央协商的结果,最后是每个省都会尽力寻求中央的特别优惠政策,中央作为一家之长是非常不利的,不仅耗时耗力进行漫无止境的谈判,而且可能面临漫天要价的局面。最好的办法是公开集体协商,大家开诚布公,中央专家代表和地方的百余名代表就中央的宏观调控和涉及中央和地方关系的改革措施进行科学论证,鉴于大家都是专家,而不是政客,讨论问题应该更具有客观性和理性,中央政府的专家代表就宏观调控政策和中央与地方权力关系的改革出示科学研究的成果,用科学数据说服人,用理性推论来阐明道理,用逻辑研究证明来显示新政策的重要性,用集体研究成果来说明某项政策是如何符合国家长远利益的。地方政府的代表也取得这样的机会,来阐释为什么对中央的某项政策有疑问,为什么地方政府要选择不同于中央统一规划的模式,地方有什么复杂的情况中央还不够了解。现代社会就是这样的,以理服人,以科学服人,以理性讨论来赢得支持,不用政客间的恶性争斗,不用政党间的党派斗争来干预科学范围内的决策,这才是民主进程真正的升华和进步。正因为如此,作者才认为应该用专家知识和专家协商的方式来达到共识目的,因为专家懂行,了解该领域的具体情况,懂得用科学标准来看问题,也懂得理性协商并懂得妥协退让和达成共识。34+1的中央地方定期协商机制提供给中央和地方共同的机会去科学理性地表达自己的观点,以科学研究为准绳,以客观数据为标准,以协商共识为目的,逐步在重大议题上协商达成共识。这样的共识有助于中央以理服人,建立制度化和法治环境中的新型权威,而不再是过去简单地运用威权主义和命令的那种传统组织型权威,同时也有助于中央更好的了解地方的省情、县情和乡情,防止中央决策跟地方现实严重脱节的局面。

四 在中央和地方关系出现了重大争议,而通过制度化的中央和地方协商制度无法协调解决的时候,可以考虑用法院裁决的方式来解决争议。美国是通过最高法院来裁定联邦和州政府相持不下的法律争端的,德国专门建立了联邦最高宪法法院,用来裁决联邦和州政府关系中的重大宪政争议。我国的法治化水平离西方国家还有相当大的距离,用司法裁决行政争议的方式在当今中国还是无法想象的。但是作为制度化和法治化的设计,对于中国未来长远法治化进程的考虑,对于中央和地方关系逐步纳入法治化轨道的设计来看,应该鼓励中国的法学家和宪政专家去讨论这样的议题。尽管还不可能在短时间内实现这样的方案,但是对于国家法治化的进程应该放眼到未来20年到30年,宪政之路的确不是一蹴而就的,但是我们不应该放弃这样理性的思考和智慧的设计。

五 通过一系列改革实现中央与地方关系的制度化和法治化,作到依据法律解决中央和地方的争端,作到有理有据,使得任何争端都能找到相应的法律条文来源;同时发挥中国政治制度中协商和团结的功能,实现中国式的纵向权力分配。

关于中央和地方的关系,与18策讨论到的功能分化一样,将是中国改革路上最重要的话题,而这其间关键因素都是法治。这其间法学家可以对未来中国政治体制的平稳转轨和中国崛起目标的最终实现作出重要贡献!也期待着中国新一代的法律系学生开阔视野,心系国家的法治化进程,为国家的法治进程献计献策,并通过各方面分门别类的细致研究为中国的法治大厦打好最坚固的地基。因为未来20年,是中国崛起之路最重要的20年,也是中国法治国家进程最重要的20年,希望20年后中国可以在国际上享有新兴法治国家的盛誉;希望20年后,每一个共和国的公民都可以骄傲地宣称:我的祖国是一个伟大的社会主义法治国家,在中华人民共和国的疆界里,法律高于一切!为了这样的目标,还需要我们坚持不懈的努力。

以上文章完成于德国比勒费尔德 2007年5月

http://zhiqiang.org/blog/604.html

(备注:刘涛 德国Bielefeld大学世界社会研究所博士研究生。作者已经发表了中国崛起策24篇文章2篇崛起策副文,还将发表此系列16篇文章和部分崛起策副文。)

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