中国崛起策三十七:世界经济寒流中我国应加紧扩建失业保险

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作者 刘涛

目前,发端于美国的经济危机已经逐渐扩散到世界各个国家和地区,危机从欧美日等发达经济体经济波及到第二世界的转轨经济体,而更多的第三世界国家面临的恐怕是根本的生存危机。我国由于金融体制的管制和金融体系开放程度较低的特点没有受到金融危机的过度波及,另外由于我国国际收支中处于贸易顺差的地位,积累的巨额外汇储备成为对冲国际金融风险的重要利器,在国际上中国已经被视为为数不多的外汇资本结余的国家。然而我国经济发展的模式是出口驱动型模式,由于内需市场发育缓慢,我国经济体呈现出外向型经济的特点,经济增长和驱动力高度依赖出口,特别是依赖于向欧美市场出口。由于美国和中国特殊的经济联动模式,一方面美国高度依赖中国的廉价商品和中国资本输入,另外一方面中国高度依赖美国内需市场和美国消费者的过度消费。中美在过去十年内共同拉动了世界经济,但一个基本特征就是:中国人储蓄结余世界第一,美国人消费世界第一,两大经济体都存在着各自不同的结构性缺陷。

而当金融危机逐渐波及到实体经济的时候,美国的负债消费模式就逐渐走到了尽头,美国人消费热情的巨降就势必影响到东亚经济体的出口外向型经济。即使不作任何实证分析,仅仅根据中国经济的基本特点和基本发展模式我们也完全可以预测到危机必将强劲地影响到中国出口,从而带来出口贸易额的大幅度下降。一般来说,从金融危机扩展到实体经济危机会有一个时间差,而从一国实体经济扩展到其它国家的实体经济也会出现一个时间差。比如从美国市场的消费需求下降到在中国的出口经济中逐步反映出来,中间应该有半年时间,毕竟产品订单早就已经发出,已经订购的产品是会被生产出来,并按计划销往欧美的。而在未来几个月中,经济订单会逐步下降,于是美欧经济危机带来的后果会逐渐反映在我们经济增长过程中。然而这次世界经济来势之猛,远远超出了我们的预料,中国外向型经济出口集中的地区,经济发展已经受到了严重的影响,工厂倒闭,工人失业,农民工在春节前提前开始返乡,异常的人口迁移和流动方向,工人讨薪引发的社会冲突,无一不向我们提前敲响了警钟,各种迹象向我们显示,金融危机转化成了实体经济危机,实体经济危机又转化成为出口经济危机,出口经济危机又转化成工厂倒闭潮危机,接着可能就是失业大军危机,如果不立即采取行动,失业危机可能转化成为社会危机,甚至是政治危机,对此我们不得不谨慎以对,同时应该未雨绸缪,采取强有力的措施来进行危机预防。

据国内各新闻媒体的报道,在广东珠江三角地区由于欧美贸易订单大幅度减少,港商投资的合俊玩具厂和俊领玩具厂的倒闭造成了近6500名工人失业,成为震撼当地的经济消息,而更多的台商、港商投资的劳动密集型企业有的已经倒闭,有的面临非常严峻的形势,将度过一个难以预测的经济寒冬。而苏南的纺织企业也面临倒闭潮,苏锡常一带本来是江苏经济最繁荣的地区,也是中国经济增长的引擎之一,现在却面临许多纺织企业严重亏损的局面。这恰恰成为本次经济危机的一个缩影:本来是经济最发达的地区,往往面临更严重的危机;本来是引领国家经济高速增长的龙头地区,现在却反过来成为经济发展形势空前严峻的地区。中国制造,曾经以出口导向和劳动密集型产品而傲视全球,现在却面临着深刻的困惑,在前面是占据技术高端和具有核心技术的欧美日韩经济体,而在后面则是紧追不舍的越南、菲律宾、印尼等劳动力比中国更加便宜的经济体,它们在劳动密集型产业领域向中国发起了追击,中国的产业方向究竟在哪里?更为重要的是,面对国内可能发生的经济危机和社会危机,我们应该如何加以预防,如何保护好改革开放以来我国所取得的伟大成果和来之不易的局面,如何在中国崛起的关键历史阶段促进中国持续稳定的发展,同时防范一切可能出现的社会政治危机局面?

1.

首先我们把眼光投向发达的工业化国家,美国面临严重的经济危机,德国、法国和英国等欧盟经济体也面临着非常严重的经济危机,同时日本韩国也面临经济危机,世界上所有发达经济体几乎都面临着经济萧条和经济危机,这恐怕是资本主义自1929年世界经济危机以来的首次。相比较1929年世界经济危机而言,本次经济危机的力度并不逊于上次,但是大多数生活在西方国家的国人可能会有这样的感觉:尽管从媒体报道中感觉到经济危机状况非常严重,电视里负面悲观的报道也不在少数,一些西方国家的核心产业比如轿车产业也深受打击,面临严重的融资和销售困境,新闻中报道失业的状况也不少,但是就整体而言,生活在西方社会中,并没有让人感觉到经济危机的恐惧,也没有出现人人谈经济危机而色变的现象。总体而言,与以前的资本主义经济危机相比,特别是与1929年的世界经济危机相比,人们没有感觉到普遍的恐慌,相反,根据一些民意调查,大多数人觉得国家制度还是稳定的,基本制度还是可信任的。那么这其间的基本原因,或是基本的秘密在哪里?我们能不能抓住其间的秘密为中国所用呢?

答案是「可以」。虽然人们可以从很多角度来分析西方社会或是工业化社会相对稳定的社会结构,但是一个最根本的原因却在于西方社会健全的社会保障制度,特别是社会保障中的失业保险制度在危机阶段将起到关键性作用。

失业保险制度始于1902年的法国,之后在西方国家普遍扩散开来,并通过立法制度得到确立,成为社会保险制度中四大支柱制度之一(包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤事故保险)。失业保险制度是一项制度化的、对失业工人给予物质补偿和生活补助、以保障失业工人的基本生活条件和基本人道生存尊严的社会保险制度。失业保险在成熟的现代化国家中已经不再是国家的恩赐,而是公民的基本权力;失业保险制度也并非是一项可有可无的政策法令,而是通过国家基本法和社会法所制度化的基本社会安排和社会秩序。在国家法律约束下,所有企业,无论何种所有制形式,无论何种规模,无论何种赢利状况,无论处在国土上任何位置(省,州或邦等),都必须被强制纳入国家失业保险。法律强制性和义务性是失业保险制度的基本特征,失业保险与其它社会保险一样,是许多欧陆国家根据宪法精神而延伸出来的社会法典所明文确定的,因此体现的是国家基本法治精神的和对就业者的社会保护,不仅企业不能选择是否自愿参加或是退出失业保险,即使普通就业者也无法选择是否自愿参加或是不参加失业保险。作为宪法精神的体现,作为公民权的体现,作为社会法典的法律义务,「自愿」不「自愿」已经失去了任何意义,因为任何自由必定是宪法下的自由,是法治规范下的自由,因为一旦企业或是公民可以自愿选择是否参加社会保险,那么许多就业人员一旦面临失业的时候,他们必定会因为失去货币来源而失去根本的行动自由。现代社会保险制度的核心机制是将人类生活和工作中的各种风险和沉浮「社会化」,大家结成命运共同体来抵御生活中的各种风险,这才是真正的「社会」保险。它不同于「个人」保险,个人保险只能顾个人和家人,一旦个人和家人面临风险,那么举家都可能面临生存困境而无人救助;它也不同于「企业」保险,企业保险只能是企业内部的风险分配,一旦企业倒闭,那么企业内部所有员工都面临生存困境而无人救援;它更不同于「商业」保险,商业保险只是按照赢利来精算出风险成本与收益,其立足点不在于保护公民和就业人员,而在于取得绩效和利润。社会保险在于保障每个人的生命安全和生活稳定,为每个公民提供基本的符合人道尊严的生活,在于让每个公民免予饥饿、贫穷、恐惧和匮乏(美国总统罗斯福语),从而在宏观上促进社会的整体效益。

怎样才能真正实行严格意义上的「社会」保险呢?首先必须通过国家宪法规定国家保障公民的生活安全和保障其符合基本人道尊严的生活。国家尊重和保护人民,就是国家在同人民签订社会契约,国家是人民的国家,人民心底才会真正认同国家,善尽人民的义务;二是国家必须通过专项法律来确定宪法精神,制定养老、医疗、工伤、失业等各个领域的基本社会法和劳工法,将宪法的基本精神具体化和条文化,从而有效保障公民的社会人权。各项社会福利待遇不再是谁赐给公民的,而是每个公民的基本权力,这样的权力遭到侵犯的时候,公民必须依靠法律来维护自己的社会人权,保护自己的基本社会福利待遇,因此这样的权利是可诉的,是可以运用正当司法程序来捍卫的;三是根据宪法和法律,国境上所有的工作人员和居民都必须被强制纳入社会保险的范围,为了人人得自由,就必须人人遵守法律,在法律和宪政下人们才会有真正的自由。社会保障也是一种社会契约,只有在国家的强制纳入和强制保护下,千千万万原子化的、碎片化的个体,千千万万的微观企业才能共同联合起来,结成命运共同体,运用共同缴纳的费用和资金来抵御现代化、城市化和工业化带来的各种风险。这如同早期区隔分化的原始社会一样,人们逐渐认识到仅凭一人、一家无法抵御自然中各种风险,如猛兽的侵袭和自然灾害,为了抵御这些风险,人类必然从原子化的状态脱离出来,结成团体,结成命运共同体,结成社会,才能运用集体的力量抵御风险。现代社会保险正是这样的道理,因为每个人都会老,都会生病(必然的、不可避免的风险),每个人在工作中都可能受伤、可能会失业、可能会贫穷得无法生存(或然的、但是却无法预见的、可能发生在每个人身上的风险),因此人类需要从原子化的、各顾各的状态脱离出来,逐步结成较大的风险共同体,再发展成更大的风险共同体,最后在全国层面上结成全国的命运共同体,这才是社会保险的最高级形式。只有共同的风险基金和保险基金能够在整个民族国家的范围合作、再分配和相互调剂,才能在最大程度上抵御发生在全国各地的各种风险。

因此社会保险是一种社会契约,它是建立在全国国民认同感、全国形成命运共同体基础上的一项社会合同,每个公民和每个企业都有缴纳保险费用的义务,而每个公民也都有在需求的条件下获得社会福利待遇的权力。而个体缴纳的保险费用必须相互联结起来,形成一个庞大的基金积累,才能真正在全国范围内调剂使用。如果社保基金停留在一个企业里,那么就只是一个企业的企业保险,这样防范风险的功能是最低的;如果社保基金停留在一个县里,那么风险分担的层次提高了,但仅仅是一个县的「社保命运共同体」,一旦这个县整体发生严重危机,那么保障功能就很微弱了;如果社保基金停留在一个市里,那么风险分配和保障功能即使又有所提高,但依然是一个市内的「风险集合体」;当社保基金可以在一个省的范围运行调剂的时候,风险防御的范围才大大扩展,而只有当一个国家实现了全国范围内部的「社会保障共同体」的时候,一个国家才可能最大限度地实现再分配,才能最大限度实现风险分配和调剂,才能在最大范围内实现全国各个区域的风险调剂,国家也才真正有可能最大限度地实现跨阶层、跨区域的社会再分配和转移支付,让贫困的地区不掉队,能够跟上国家整体发展的步伐,才能让最低收入阶层的公民不至于生活在基本的人道尊严标准之下。

历史经验发展充分证明了,全国范围内社会保障制度的建立恰恰是一个民族国家建立和公民对国家认同感充分巩固的过程(De Swaan 1993)。民族国家是一个想象共同体,更是一个命运共同体,是一个集体防范生活风险和沉浮的共同体,也许我缴纳的保费自己没有用上,但间接支持了其他人;也许一个富裕地区缴纳的社会保障费用可能只有一部分用在了本地区,另外一部分转移支付到了其它地区,那为什么一位中产阶级人士或是一个富裕的省份还要缴纳社会保险费用呢?答案是:仅仅因为我们生活在一个国家,我们就是处在同一个命运共同体内部。为什么我们看到山西的童工,贵州的贫穷山区我们会感同身受,我们会情不自禁地掉泪,因为我们生活在同一个国家内,因此我们会有强烈的情感。一位瑞典公民在失业的时候获得失业保险,在依然没有找到工作的时候可以领取社会救济金,为什么?因为他是瑞典公民,他享受瑞典宪法和法律给予的保护,他的人格和人道尊严因为他的瑞典公民权得到国家的基本保护。正是因为这样的原因,民众才以自己的国家为豪,才深深将自己的认同感嵌入本国,内心深处热爱自己的国家。保护公民社会保障权的国家,既建立了一个新的社会契约,也会强烈塑造公民认同感意识,强烈塑造「我们」的意识,在「我们」中间是团结的、互助的,是相互有义务的,是相互紧密相连的,为什么德国富裕州的社保基金会大量转移支付到经济相对落后的地区或是德东各州,因为大家都是「德国人」,而德国人不会愿意将自己的社保基金和葡萄牙人的社保基金结合在一起形成调剂,为什么?因为葡萄牙并非「我们」,而是「他们」。由此可见社会保障起到了大大增强一个国家内部认同感的作用。

2.

在谈到社会保险和失业保险制度的时候,很多情况下会产生一种误区,人们认为包括失业保险在内的社会保险是由国家财政(国家收取的税收)支付的,认为是国家出钱在搞社会保险。的确许多社会保障项目如城市低保、农村五保等社会救济项目的确是国家财政的投入,是国家出钱在搞福利。但是社会保险的基本内涵却是国家建立法律规范强制企业和个人缴纳保费,从「保费」这个词我们就看得出,其实国家原则上并没有财政投入,国家其实是在监管,特别是通过立法机关的立法后国家行政力量强制实施法律规范。而从社会保险的来源来看,其实主要是雇主和雇员双方按照一定工资比例的付费,社保基金的主要来源是个人和企业,同时通过保险费用在不同层次的积累和统筹形成大范围内的防范风险的社会保险基金,也就是笔者创造的「社会命运共同体」一词。从本质意义上来说,社会保险体现的是一个国家的责任和现代管治能力,也体现着现代化的效能。一个法治国家,一个具有强大管理能力的国家,既可能将社会保险在全国范围内建立,也可能做到不动用或是较少运用国家的财政费用。也就是说既可能不花国家的钱,又能促进社会的根本稳定,增强人民的消费能力和购买能力,极大地调动和刺激内需市场,可以说社保影响极其深远,作用极其重要,几乎关系到一个国家的战略发展和根本命运。举个例子,德国的社会保险制度中,养老保险和医疗保险费用主要是雇主和雇员平均分担,当养老金和医疗费用不够的时候,国家财政才介入,补足不够的部分,这就是社会保险中有名的「三方分担风险机制」。但我们看德国战后的历史上,大多数时候国家对养老基金没有给予任何财政上的支持。通常来说,通过全国范围内的养老金积累已经可以自主运营支付退休人员的退休金。只是最近十几年来,随着人口结构老化的加速,养老金全国范围内的积累开始入不敷出,只有在这样的情况下,国家的财政才介入投入到不足的部分。而德国的工伤保险基金方面是由雇主一方付费,全国范围内工伤保险基金年年节余,现在累计结余已经达到数十亿欧元之多,国家一分钱不出,只需要监督好每个企业参加工伤保险既可。

因此笔者再次强调,社会保险甚至于社会保障主要不是财政的问题,而是国家根本意志问题;不是国家能不能的问题,而是国家愿不愿的问题,是国家有没有扩展现代化管理能力,并下定决心让全国各个企业纳入全国范围内的社会保障机制的问题,是下定决心让社会保障基金在全国范围内进行转移支付和风险调剂的问题。一个有决心、有效能、又有强大动员能力的政府就能够建成社会保险制度,只要其有这样的意愿,并且通过宪法确定社会权并认同现代社会福利制度是国家根本制度,就能建立这样的制度,就能维护国家的长治久安,建立一个真正可持续的、面向未来的市场经济制度。一个分裂的、动荡的、政府弱小无力的国家是不可能建成一个现代化的全国社会保险制度,一个虽然有动员效能,但是没有认识到社会福利对国家根本战略意义或是没有意愿建立社会保险制度的国家,哪怕财政收入再多也不会去建立一个全国性的现代社会保障制度。

从国际对比经验来看,可以非常有效地证明笔者的观点。在工业化国家中,除了瑞典在失业保险制度中采取的是由雇员缴纳保险费用,西班牙采取的是由雇主缴纳保险费用,而其余几乎所有的工业化国家采取的都是雇员和雇主共同缴纳保险费用,也就是说,就业人员和企业按照一定比例缴纳保费是国际惯例,只有在失业保险费用不足以支付失业待遇的时候,国家财政才介入补足差额,也就是国家的财政只是起兜底作用,民众和雇主自己缴纳的保费才是失业保险的主要财政来源。 德国缴纳的失业保险费用2006年以前占工人工资的6.5%,同时采取雇主雇员平摊的机制,也就是每方各缴纳3.25%,2008年失业保险费用下降到工资额的3.3%。其它一些国家根据各国的情况确定失业保险费用的高低,从3%到7%不等,失业率高的国家会调高保险费用,失业率低的国家会采取较低的失业费用(Schmid 2002)。从失业保险领取的条件来看,各国都对失业保险作了严密的界定,失业保险领取者必须是工作了一段时间才有资格申请失业保险,而且必须是在非本人原因和意愿的状况下失业的才能申请失业保险金,而且申请失业保险金的人员必须在过去规定的时间内缴纳失业保险费用才能获得相应权益,以符合「权利和义务」相对等的原则。比如在德国和丹麦,规定申请失业保险金的人士必须在过去三年以来至少缴纳了12个月的保费才可以获得申请资格,其它国家在时间上略有不同,但是在制度设计上都考虑到公民是否尽了自己缴纳保费的义务,是否获得了申请资格权(Schmid 2002)。在失业保险待遇上,各国的规定不尽相同,德国的相关规定是,单身的失业者获得原有净工资的60 %,有家庭的失业者获得原有净工资的67 %,荷兰是净工资的70 %,北欧的待遇水平较高,其中瑞典是净工资的80 %,丹麦甚至达到90 %。而在领取失业保险金的时间长短上,各国大体规定是在一年到两年,其中几乎每个国家都规定了过去工作和缴纳保费的时间越长,那么可以领取失业保险金的时间就越长。这主要是从人性化的角度考虑到有些老年工人在还没有退休之前,突然因所在企业面临结构性调整而被裁员,也许他在该企业已经工作长达20或30年,在这样的情况下寻找新工作相对难度较大,因此给予其领取失业金的时间也比较长(Schmid 2002)。

各国制度中,德国在2006年改革之前的制度特别值得今天我们的注意。德国对于弱势群体的保护构成了三支柱的制度,用以充分保护公民免予贫穷和匮乏,保障公民基本的符合人性尊严的生活。比如一名工作了三年的、有家庭的就业人员,缴纳了三年的失业保费,当他在劳工局登记失业后,根据法律规定,他开始领取相当于原来净收入67%的失业保险金,用于保障他和家庭的基本生活费用。假设他之前收入基本是一个德国普通雇员的收入,为2000欧元(我们可以类比为购买力平价下的中国2000元人民币),那么他在至少一年的时间内可以按照自己的权利获得每月1340欧元的收入,虽然收入不太高,但是维持一个基本体面和有尊严的生活还是可以的,在这段时间他应该去寻找新工作,同时劳工局和其它就业中心会结成联网为他提供大量工作信息,他也可以参加免费的职业培训,增强职业技能,劳工局也会向他介绍工作。假设在一年期满后,由于各种原因,他仍然没有找到工作,这时候他领取失业保险金的资格就已经过期,这时候他必须申请失业救济,失业救济必须经过家居调查,申请资格审查趋于严格,同时待遇下降为原工资的57%,他能够获得每月为1140欧元的收入,这期间,他必须更加积极地寻找工作,由劳工局介绍的工作,没有正当理由不能拒绝,否则将导致失业救济资格被缩短或被暂时取消。在失业救济资格结束后,如果依然有困难没能找到相应工作,最后领取由国家财政支付的社会救济金。社会救济将根据各地的生活水平发放,仅在于保护公民最基本的生活条件和最起码的符合人道尊严的生活。一般单身者每月获得社会救济345欧元,社会福利局给予房屋补贴300欧元,总计货币补贴为645欧元左右,同时福利局帮助领取社会救济人士参加医疗保险,并配以国家给予的水电等方面的补贴(Bäcker, Bispinck, Hofemann, Naegele 2000) 。

图一 德国2006年改革前的三支助的社会保护模式

 

参照文献:(Bäcker, Bispinck, Hofemann, Naegele 2000)

一般来说,在国内的环境里人们往往有这样的心理,认为社会福利制度容易养懒汉,使人们形成对国家制度的依赖。的确,在失业保险设计上各国是充分考虑到社会福利病的问题,因此在制度设计上强调领取保险金的权利的同时,大力促进社会就业培训和展开广泛的再就业项目,用意是促使领取失业保险和失业救济的人能够尽早脱离对制度的依赖,重新走上新的工作岗位。为此,各国制度设计中还有奖惩措施,比如不得无理由拒绝劳动局的工作介绍等。但是笔者要纠正的是将失业和贫困单单归咎于个人的原因(勤奋或懒惰,努力工作或消极失业等),这是非常片面的,甚至是完全错误的。事实上,失业是现代工业的机器化大生产和合理化改革过程中必然产生的社会现象,工业结构的调整、技术生产力水平以及自动化水平的提高一定会导致低技术含量工作岗位的减少和流失,同时全球化更是增加了资本流动和全球产业配置的过程,资本逐利的过程和技术进步必然会导致结构性失业,必然会导致低技术行业的工人大量被排挤出工作位置,因此失业从根本上来说不是个人懒惰和勤奋的原因(当然这个因素存在,但绝不是决定性因素),而是社会结构性因素造成的。只要是在实施市场经济的地方,就必然出现工作岗位需求大于供给的局面,尤其是在中国城市化进程不及工业化进程的特殊社会结构中,中国长时期存在农村大量剩余劳动力和结构性失业是必然的现实。社会学的实证研究不支持福利制度养懒汉的说法,事实上大多数失业人员生活在恐惧和担忧之中,他们原有的社会关系中断,备受歧视,许多人心理上处于严重的自卑感,他们的痛苦和被社会排斥的感觉,是一个工作成功的中产阶级职员和高收入人士难以想见的。如果没有基础的失业保险制度,许多就业人员不仅面临社会排斥,而且面临根本的生存危机(Leisering 1999)。获得诺贝尔经济学奖的美籍印度学者亚玛蒂亚•森曾经深刻地指出:如果西方国家没有建立社会保障,那么也会出现饥饿的状况。一个富裕的国家,生活水平和物价更高,人们贫穷的时候面临困境更大。如果政府拒绝建立任何社会保障制度,那么由于一些结构性的原因如失业或是个体风险的原因比如疾病就会使得部分社会群体生活水准倒退到生存线以下,出现文明社会的饥荒挨饿的局面。而现代国家正是因为建立了健全的社会保障制度,才使得贫困和不幸的人们生活不至于降到符合人性尊严的最低标准之下(Sen 2002)。西方社会为什么稳定?我们真应该好好研究其社会保障制度。社会学实证研究还证明大多数失业的人士都在努力寻找新的工作机会,但是由于社会结构的原因,低技术的失业人员和老年的失业人员很难再找到工作,许多人不是懒惰而不去工作,而是渴望工作但找不到工作,这在经济危机期间表现得尤为突出。

失业保险不仅为人们在遭遇不幸(如裁员、解雇、经济危机)时提供物质上的支援,更为人们提供稳定的预期和对未来的机会寻求(再就业措施等),同时防范人们因为收入突然中断而让自己、家人、儿女陷入彻底的绝境提供了关键性的制度支持。失业保险不仅不应该被人们另眼相看,反而是稳定家庭、社会的根本性制度,是一个文明社会中不可缺少的基本制度,是社会稳定的「减震器」和「安全闸」,它起着有效防范社会危机,稳定生活基本需求和消费需求的重要作用,它给暂时没有职业生活的人士提供稳定的生活期待,使其能够免除恐惧,去寻找新的就业,同时防范由于结构性失业带来的内需下降和消费需求的严重削弱。认识到这些,对于今天的中国经济危机中采取的何种制度安排是非常重要的。

3.

在改革开放之后我国逐步建立了社会主义市场经济体制,由于受到过去意识形态的约束,我国理论界对「失业」这个概念一直谨慎有加,对于「社会主义是否有失业」这个问题上存在理论禁区,在相当长的一段时间内人们不愿意涉足这个问题。直到1992年我国最终确定建立社会主义市场经济,并伴随着企业合理化的改革进程,出现了大量转岗、下岗的现象,1998年国务院颁布《失业保险条例》,象征着失业保险的概念正式得到官方的承认,在市场经济改革中必然伴随着失业现象的产生,社会主义社会也存在着失业逐渐得到官方和理论界主流的认可。

经过十年的发展,我国的失业保险取得了相当巨大的成就,截至到2005年,失业保险覆盖人数达到10648万人,截至2007年,农民工参加失业保险的人数为1150万人。越来越多的不同所有制的企业,越来越多的劳动者参加了失业保险,但我国的失业保险制度同现代发达国家的失业保险制度相比,差距还是非常巨大。在某些关键领域,我国失业保险制度还没有完全充分地发挥出失业保险的「社会保险」功能,这表现在大多数农民工被排除在包括失业保险的社会保险之外,虽然我国在2007年通过的《劳动合同法》已经明确规定了劳动用工单位必须与劳动者签订劳动合同,同时凡是具有劳动合同就有参加社会保险的义务。但是一来我国在经济起飞阶段基本忽视了社会保障问题,欠「债」太多,大量工人都是在没有劳动合同的情况下被雇佣的;二是我国法律的实施与发达国家有比较大的差别,从法律通过到法律真正的实施往往要经过长时间的过渡和博弈,有法不依的现象依然广泛存在,许多企业依然从本能上排斥参加社会保险,在工人和企业家权力不对等的情况下要监督企业加入保险体制非常困难。中国要达到现代社会保障制度的法律强制性和法律自觉性的阶段,还要依赖国家严格的行政监管和法治精神的普遍推广;第三是即使在《失业保险条例》这样的核心行政法律规范中,第七条也规定了:「失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹;其它地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。」这里在失业保险基金的统筹层次上我国与发达国家构成了重大差别。在发达国家,失业政策一般是全国性政策,是配合全国统一市场构建而实施的全国性失业保险制度,正如笔者前面所介绍的,社会保险以及失业保险是一个关乎风险共同体和命运共同体的问题,基金调剂程度越低,分散风险的能力就越低,只有在全国统一层面上形成全国性的调剂局面,才能用基金结余多的地区去平衡入不敷出、处境艰难的地区。而我国无论是在法律层面,还是在实际运作层面,失业保险基金的统筹都停留在很低的一层,比较中等的是到县一级,比较好的也才刚刚实现市一级统筹,还没有哪个省完全实现省一级失业保险统筹。统筹的低水平表示着低水平的风险共同体,一旦某个地区陷入普遍经济危机和出现倒闭潮的情况,那么这个地区的失业保险金就会出现入不敷出的地步,地方财政就被迫介入,这样某个地区就会陷入危机,但是却缺乏更大层面的资金相互调剂支援,更缺乏全国范围进行的广泛转移支付和基金跨省调配。这样,当某一地区陷入危机时,该地区处于的就是单兵作战的状态。

我国失业保险的基本缺陷还是在于国家政府的管治效能和管理效能没有能够随着市场经济改革的扩展和深入相应的扩大。事实上,失业政策和失业保险政策正是配合全国市场建立的重要全国性政策,应该结成全国性的保障共同体才能集全国的力量抵御失业在全国各地带来的不同风险,当珠江三角地区经济飞速增长的时候,其缴纳的丰裕的失业保险金可能间接支援到东北的重工业区,当珠江三角地区陷入经济危机时,其它地区结余的失业金又可能转而汇到珠江三角地区支付突然急速出现的大额失业保险金支付(因为随着经济结构性危机的爆发出现大量的失业)。换句话来说,如果我们有一个运行良好的、全国企业同时按照法律强制参加的、社保基金在全国层面上调剂运行的失业保险制度的话,那么我们现在就真的不用再担心什么了,全国各类企业同时参加失业保险积累起来的资金将是惊人的,即使在特殊时期实在有缺口,国家的财政可以担当最后介入的角色,进行差额补足。按照一条条建立的制度我们可以完全按照制度办事,兵来将挡,水来土掩,只要有恰当的制度,经济危机不光是「危」,更是重大的「机」,从单一的、追求能耗高的、劳动密集型的、浪费资源、损害环境的世界加工厂为起点,中国必然要发展到具有高附加值的、具有品牌和良好信誉的、能耗小的、环境污染少的世界技术中心,而从外需驱动型到内需拉动型的转型的确是最具有深远意义的伟大变革,这期间社会保障制度是支撑中国转型的关键。中国必定会走上日韩台已经走过的发展道路,从为别人代工到发展出自己的品牌,从世界加工厂到世界技术中心,从以美国为主,到以中国为主,这一切都说明我们处在历史性的经济转型之中,但同时必将经历转型的阵痛。如同日本60年代和台湾、韩国80年代经过的一样。在这样的特殊过渡阶段,以前靠劳动密集型产业为生的、以出口导向为主的企业将面临空前的危机。我们该怎么办?是重新废除劳动法,让人民币贬值,废除社会保险,再次压低工人的工资和基本福利,再次以出口到欧美为中心,还是勇于经历转型阵痛,下决心告别过去为别人打工和代工的模式,提升内需,提高工人工资,严格实施社会保障,提升社会福利,真正健全社会保险制度,同时以此为基础拉动国内内部市场的巨大释放,并经过转型真正建立一批高质量、有技术品牌和高附加值的本土产业和一批具有全球竞争力的产业?不同的选择将决定不同的命运。我想,真正有大局观的政治家应该选择后一条道路,因为往回头走总是没有出路的,中国无论如何压低国内工资和福利都拼不过更便宜的越南、老挝和柬埔寨,中国只能走向上提升的路,提升本国的产业结构,弥补本国压抑已久的内部需求,发掘世界上最大的市场,这才是中国的希望所在,这才是真正的中国精神。

如果要做到从外需到内需的转型成功,建立全国统一的、覆盖全体国民的社会保障制度是关键,是根本,甚至是国家战略重心,这其中养老、医疗和失业保险和社会住房建设等每一项都是调动内部需求的关键。而失业保险更是有助于化解中国可能将面临的巨大社会危机,将失业群体纳入一个制度化的稳定期待和再就业项目中,同时减少社会转型期的震荡和危机,可以说在特殊历史阶段失业保险的重要作用突然上升到第一位,它事关千千万万普通平民的命运,事关整个体制平稳转轨的稳定和社会基本安定大局,事关千千万万家庭集合所带来的社会有效需求。在未来的一到两年里,在世界经济寒流进一步影响到中国经济之前,中国要迅速行动。时不我待!

4.

不久前,德国时代周刊一篇网络新闻不无幽默地写道:在世界经济危机来临的时候,中国人发现欧洲人不消费了,发现美国人也不消费了,该怎么办呢?该如何解决庞大过剩的生产能量呢?最终中国人发现了新的消费者——中国人。

这段话说得很好,很符合中国的一句格言:求人不如求己。中国人向外寻求了很久,期待并且依赖欧洲人、美国人来买我们的产品,现在我们该把目光转向内了,该正视长期被忽视的内需市场了。原来金钥匙就在我们家里,但是我们一直视而不见。

前面的路上还有很多坎坷,许多问题还非常复杂,但是启动中国大市场也是一条不归路,它决定了我们要实施新的战略,不能回头,这个战略成功了,中国就真正崛起了,我们这一代人都将经历一个伟大的时代,我们未来的子孙后代都将因此获益无穷。

下一篇中,我将继续以失业保险为题,不同的是,我将尝试提出具体的策略——如何建立全国性的、健全的失业保险。

5.参考文献

1 陈佳贵、罗斯纳 《中国城市社会保障的改革》,北京 阿登纳基金会系列丛书 2000年出版。

2 (德国)弗朗茨·X·考夫曼 (Franz X. Kaufmann)《社会国面临的挑战》(Die Herausforderung des Sozialstaates),法兰克福 Suhrkamp 1997出版。

3(美国)亚玛蒂亚·森 (Amartya Sen)《人本经济》(Ökonomie für den Menschen),慕尼黑/维也纳Deutscher Taschenbuch Verlag 2002年出版。

4(德国)盖尔哈特·贝克等人合著(Gerhard Bäcker;Reinhard Bispinck;Klaus Hofemann;Gerhard Naegele)《德国社会政策和社会形势》(Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland),威斯巴登 Westdeutscher Verlag 2000年出版。

5(德国)鲁兹·莱瑟林、斯第芬·莱珀富利德 合著(Lutz Leiserin;Stephan Leibfried)《西方福利国家的时限与贫穷:统一德国的视角》(Time and poverty in western welfare states: united Germany in perspective),剑桥 Cambridge University Press 1999年出版

6 (德国) 约瑟夫·施密特(Josef Schmid) 《福利国家的比较:欧洲的社会保险,组织、财政来源、待遇和问题等》 (Wohlfahrtsstaaten im Vergleich. Soziale Sicherung in Europa: Organisation, Finanzierung, Leistungen und Probleme), 奥普拉登Leske+Budrich 2002年出版。

7 (德国) 阿伯罕·德·斯万(Abram De Swaan)《照护的国家:新时代欧洲和美国的福利,健康和教育》(Der sorgende Staat: Wohlfahrt, Gesundheit und Bildung in Europa und den USA der Neuzeit),法兰克福Campus Verlag 1993年出版。

8 国务院法规 《失业保险条例》,1998年通过。

作者 刘涛于德国比勒菲尔德 2008年11月22日